Какая судьба ждет Договор об открытом небе

Разведка для всех

Идея подписать соответствующее соглашение родилась еще в середине 1950‑х, когда американский президент Дуайт Эйзенхауэр предложил договориться о разведывательных полетах как средстве предотвращения внезапной атаки. Тогда руководство СССР не приняло это предложение, возможно, опасаясь, что «вероятный противник», удостоверившись в серьезном диспаритете ядерных сил, имевшемся на тот момент, решит начать войну. США пришлось вести разведку над советской территорией «классическими» методами шпионских полетов, прекратившихся лишь после уничтожения самолета U2 Фрэнсиса Гэри Пауэрса над Свердловском 1 мая 1960 года. Советский Союз, не имея баз близ американской территории, полагался в основном на агентурную разведку. Позже обе стороны втянулись в гонку разведывательных спутников.

Спутниковая разведка при всех ее неоспоримых достоинствах, включая в первую очередь возможность свободных пролетов над территорией противника, имеет ряд существенных ограничений. Среди основных – высокая стоимость космических аппаратов (цена современного разведывательного спутника может достигать нескольких миллиардов долларов, что сравнимо с ценой атомного авианосца), короткий срок службы на низких орбитах и существенные ограничения в маневрировании, не позволяющие «просто так» сфотографировать любой желаемый объект, если он находится в стороне от заданной траекторией полосы пролета.

В сочетании с видимостью самих спутников для средств контроля космического пространства это позволяло и СССР, и США, и другим странам прогнозировать их активность, составляя графики, которым подчинялась жизнедеятельность многих секретных (и не очень) баз. Свои ограничения накладывала и природа – речь даже не про смену дня и ночи, а о том, что в северных широтах облака могли прикрывать интересующие объекты и даже целые районы многие недели и месяцы подряд, не позволяя увидеть то, что нужно, иначе как с помощью инфракрасных камер и радаров, с соответствующими ограничениями для этих способов. О сколько-нибудь оперативной и детальной разведке в таких условиях речь не шла даже на стратегическом уровне, не говоря о более низких. Несмотря на развитие технологии разведывательных спутников, превратившихся сегодня в очень продвинутые аппараты, способные при ясной погоде снимать даже совсем мелкие объекты и передавать информацию в режиме реального времени, эти ограничения продолжают оставаться существенными.

Кроме того, исключительная сложность и цена аппаратов такого рода делали их недоступными для большинства стран мира. Несколько десятилетий спутниковая разведка оставалась монополией США и СССР. В 1990–2000‑х свои разведывательные аппараты (упрощенные и с существенными ограничениями по ТТХ) появились у Израиля и ФРГ, со второй половины 2000‑х собственные спутники-шпионы производит и использует Китай.

Снова разговор о «разведке для всех» как средстве повышения доверия между странами-участниками возможного соглашения зашел в конце 1980‑х. Договор по открытому небу был подписан в 1992 году. ДОН построен по принципу квот – каждой стороне (или группе из нескольких стран-участников) выделяются активная квота – число полетов, которые они имеют право совершить над территорией (территориями) других участников, и пассивная – число полетов, которые они обязаны принять. Самыми большими квотами, как пассивными, так и активными, обладают США и сформировавшие группу из двух участников Россия и Белоруссия. Пассивные квоты в данном случае составляют по 42 полета над территорией Соединенных Штатов и группой Россия–Белоруссия соответственно, активные квоты перераспределяются ежегодно в рамках консультативной комиссии по открытому небу.

ДОН также определил характеристики самолетов, используемой фото- и видеоаппаратуры, радаров и инфракрасных камер, а также собственно режимы выполнения полетов и проверки задействованных для них самолетов и оборудования.

За прошедшие 27 лет договор стал одним из самых действенных инструментов международной безопасности, во всяком случае, в отношениях стран НАТО и бывшего Варшавского договора. Периодически возникающие проблемы решались в рабочем порядке.

«Этот договор важен как составная часть мер доверия, укрепляющая политический диалог и создающая предпосылки для дальнейшего продвижения в области контроля над вооружениями и разоружения.

Заменять его нечем. «Открытое небо» – это знаковый, символический договор, имеющий огромное политическое значение. Его смерть не спровоцирует дестабилизацию военно-стратегического баланса, но дополнительно ухудшит отношения сторон. Кроме того, это был хороший пример нормально выполнявшегося многостороннего договора, то есть модельная процедура для многосторонних форм диалога в области контроля над вооружениями и установления мер доверия», – отметил в беседе с корреспондентом «Профиля» научный сотрудник центра международной безопасности Института мировой экономики и международных отношений Константин Богданов.

Серьезные проблемы начались в 2010‑х. Сначала они были связаны с нежеланием Вашингтона сертифицировать для полетов в рамках ДОН новые российские самолеты Ту‑214 ОН, а точнее, их оборудование, характеристики которого были сочтены выходящими за предусмотренные ограничения. Здесь надо отметить, что сами США никогда не выбирали возможности оборудования полностью: американские самолеты OC‑135B используют довольно ограниченный набор фотокамер – без видео, радиолокационного и ИК-оборудования.

Одновременно с этим в Соединенных Штатах начались разговоры о том, что договор не исполняется должным образом, да и вообще не очень нужен. «Многие американские политики публично задаются вопросом, стоит ли тратить деньги на наблюдательные полеты, имея мощнейшую в мире группировку разведывательных спутников, и тем более разрешать русским летать над США и странами НАТО, при том, что их возможности космической разведки более скромны», – говорит эксперт Российского совета по международным делам Александр Ермаков.

По его словам, особенное раздражение в Америке вызывали ограничения, касающиеся полетов над Калининградской областью, запрет полетов рядом с Абхазией и Южной Осетией, а также сертификация Ту‑214 ОН. Ограничения полетов над Калининградом обусловлены, во‑первых, тем, что в договоре в принципе не затронут вопрос эксклавов, а во‑вторых, таким образом Москва старается не допустить ситуации, когда самолет-наблюдатель «висит» там полдня, нарушая гражданское воздушное движение (подобные проблемы были с польской миссией).

«А полеты в Закавказье запретили, следуя строгой трактовке буквы договора, ограничивающего полеты у границ стран, не участвующих в ДОН, – норма тоже логичная, но при создании договора не было продумано, что у стран-участников могут возникнуть разночтения по поводу признания тех или иных стран, – продолжает Ермаков. – Проблемы с американской сертификацией Ту‑214 ОН были вызваны, если упрощенно, тем, что он просто слишком хорош».

«Год назад США и Россия показали на примере этого договора, что могут сотрудничать и достигать взаимных компромиссов, – тогда американцы пошли навстречу в вопросе сертификации и Калининграда в обмен на российскую уступку по Закавказью. Причем сделка была реализована вопреки мнению американских законодателей, которые, казалось, поставили запрет на сертификацию, но благодаря, судя по всему, желанию администрации Трампа удалось решить вопрос за несколько дней до вступления его в силу. Если ДОН прекратит свое существование, это станет очень печальным признаком», – резюмирует эксперт.

Летать или не летать?

Если Соединенные Штаты все же выйдут из ДОН, Россия вынуждена будет на это отреагировать. Высока вероятность того, что она тоже выйдет из договора. Однако эксперты полагают, что делать этого Москве не стоит. «Сохранять этот договор нужно в любом реалистическом многостороннем формате, вне зависимости от сиюминутного поведения США. Политическая значимость многосторонней площадки взаимодействия слишком велика: никогда не знаешь, в какой момент вдруг понадобится то, от чего в запальчивости отказались твои предшественники», – уверен Константин Богданов.

Эта точка зрения имеет под собой и военные основания: учитывая географические реалии, для России крайне важно сохранить возможность полетов над территориями европейских стран–членов НАТО, в том числе с целями контроля наращивания военной инфраструктуры и развертывания новых частей альянса в Восточной Европе, в частности, в Прибалтике и Польше.

Исходя из практических вопросов международной безопасности, этот аспект представляется более существенным, чем возможность наблюдать за стратегическими ядерными силами и инфраструктурой противоракетной обороны на территории самих США. В конечном счете ядерная война между Россией и Соединенными Штатами, если таковая случится, вероятно, станет развитием конфликта, начатого с использованием обычных вооружений где-либо еще, и скорее всего, в Европе.

Учитывая сказанное, для Москвы ДОН, предоставляющий возможность полетов над территориями европейских стран–членов НАТО, останется важным инструментом, даже если США из него выйдут, и любая экспрессивная реакция в виде ответного выхода скорее нанесет ущерб интересам России, чем поспособствует им.

Предвыборные похороны

Выход США из Договора по открытому небу станет еще одним шагом на пути к разрушению нынешней системы международной безопасности. Следующим шагом, по всей видимости, будет гибель Договора по дальнейшему сокращению стратегических наступательных вооружений (СНВ‑3), чей срок действия истекает в феврале 2021 года. Этот договор, как и ДОН, стал заложником американской внутренней политики – президентской гонки и ее исхода. На фоне уже «умерших» соглашений, таких, как договор о ПРО, ДОВСЕ, ДРСМД, это ставит вопрос о живучести базовых документов военной ядерной сферы, включая договоры о нераспространении ядерного оружия, о всеобщем запрещении ядерных испытаний, о запрете испытаний в трех средах и другие.

«Ползучая эрозия складывавшихся более 50 лет контрольных режимов переходит в обрушение несущих конструкций. Сейчас под угрозой распада находится контрольный режим по стратегическим вооружениям: СНВ могут не продлить, и ему на замену может не прийти ни новое полномасштабное, ни даже промежуточное временное соглашение (наподобие Московского договора СНП 2002 г.). Безусловно, это, в свою очередь, ставит под удар «замковый камень» ядерного разоружения – Договор о нераспространении ядерного оружия, и здесь особую роль будет играть успех или очередная неудача Обзорной конференции этого договора, которая должна пройти в следующем году. При негативном развитии событий остальные договоры могут быть разорваны уже походя», – считает Константин Богданов.

Вряд ли крушение договорной системы приведет к немедленному возобновлению ракетно-ядерной гонки между Россией и США – принципы оборонной достаточности за послевоенные десятилетия выучили по обе стороны Атлантики. Вместе с тем попытки подкопаться под стратегический паритет и систему сдерживания будут наверняка, а самое главное, сама по себе ситуация отсутствия взаимодействия хотя бы в рамках исполнения договоров вернет Москву и Вашингтон к обстановке «до Карибского кризиса» – обе стороны, закрывшись в своих блоках, думают друг о друге неизвестно что, но явно что-то нехорошее и подозревают оппонента в том же самом.

Утешает одно: «горячую линию» Вашингтон–Москва по крайней мере пока демонтировать никто не предложил. И на том спасибо.