Американские санкции, введенные против России в связи с присоединением Крыма к России, будут действовать до тех пор, пока полуостров не будет возвращен Украине. С таким заявлением выступил на минувшей неделе и. о. представителя Госдепа Марк Тоунер.

Россия – далеко не первая страна, которая попала под тяжелый пресс экономических запретов Вашингтона. Впервые испытанные американскими колониями еще до войны за независимость, сейчас санкции в том или ином виде – один из инструментов внешней политики США. «Профиль» попытался разобраться, как принимают санкции, кто их лоббирует и как наказывают нарушителей санкционного режима.

Дитя «Невыносимых законов»

Экономические санкции как элемент политики имеют длительную историю. Санкции использовались в Древней Греции, когда во время Пелопонесской войны между Афинами и Спартой Афинский морской союз ввел запрет на торговлю с городом Мегары. Однако именно США стали первой страной, которая попыталась использовать экономическое давление как альтернативу войне.

В 1774 году Первый континентальный конгресс (съезд депутатов от 12 американских колоний Великобритании) объявил бойкот товарам из метрополии. Таким образом колонисты отреагировали на принятие британским парламентом так называемых «Невыносимых законов», значительно усиливавших контроль британской короны над этими заморскими территориями. Колонисты полагали, что бойкот вынудит короля отменить их.

Бойкот больно ударил по английским промышленникам в американских колониях, но конечной цели не достиг. Вопреки ожиданиям конгресса ни британский парламент, ни король не пошли на попятный. В ответ на бойкот власти метрополии запретили американским колониям торговать с кем-либо, кроме Великобритании. Британский военный флот заблокировал американские берега, отрезав торговцев и промышленников от рынков. Именно после этого в конгрессе начали открыто говорить об отделении от Великобритании.

Однако первый неудачный опыт использования экономических санкций не был забыт. «Несмотря на провал бойкота, в конгрессе были убеждены в том, что США могли бы умело пользоваться экономическими рычагами для осуществления своей политики», – говорит завсектором теории права и государства Института государства и права РАН Вильям Смирнов.

Как принимаются санкции

«Сейчас благодаря своим гигантским финансовым и экономическим возможностям США могут активно использовать институт санкций для проведения и защиты своей внешнеполитической линии», – отмечает Смирнов.

Законодательная база введения санкций начала формироваться еще в начале XX века. Сейчас этот вопрос регламентируется восемью основными законами. Первым официальным документом стал Закон о торговле с враждебными государствами, который был принят в 1917 году при вступлении США в Первую мировую войну.

«Все законы, которые определяют санкционную политику, можно условно разделить на два типа, – рассказывает профессор факультета экономики и права Калифорнийского университета в Беркли Джастин МакКрери. – К первому типу относятся законы, определяющие причины, по которым можно вводить санкции против тех или иных стран. Это, например, Закон об иностранной помощи 1961 года, который позволяет вводить ограничения против стран, где нарушают права человека (например, КНДР), а также Закон о борьбе с терроризмом 1996 года, который допускает применение санкций против стран, поддерживающих терроризм (под него попала Сирия). Вторая группа законов наделяет президента чрезвычайными полномочиями для введения санкций, например, Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях».

Лоббированием могут заниматься и иностранные компании, в том числе и те, которые находятся под санкциями. Яркий пример – недавно обнаруженное Wall Street Journal лобби интересов Сбербанка в Вашингтоне. Интересы самого крупного российского банка в США представлял не кто-нибудь, а брат руководителя предвыборного штаба Хиллари Клинтон Джона Подесты Тони. Братья в 1988 году основали лоббистскую фирму Podesta Group. После этого старший брат Джон побывал поочередно главой администрации Билла Клинтона (в 1998–2001 гг.) и советником Барака Обамы (в 2014–2015 гг.), а его младший брат в это время занимался непосредственно фирмой, лоббируя интересы крупного бизнеса в правительстве. «Такое совмещение бизнеса и политики не считается в США чем-то зазорным, поскольку у нас работает система разделения властей. Чтобы пролоббировать что-то, нужно пройти через многоступенчатую систему, которая не замыкается на одном человеке», – поясняет МакКрери.

Podesta Group за 2016 год заработала $24 млн на иностранных клиентах. Сбербанк за шесть месяцев работы заплатил $170 тысяч. Всего же, по данным Wall Street Journal, только в 2016 году российские компании потратили на лоббирование своих интересов $700 тысяч. Представители Сбербанка в интервью ТАСС информацию о найме в США компании для защиты своих интересов подтвердили, назвав это «частью стандартных бизнес-практик».

Охрана исправительного режима

«После принятия санкций работа гигантской американской государственной машины не останавливается. Наоборот, она вступает в наиболее важную фазу контроля за происходящим», – говорит Вильям Смирнов. Регулированием санкций, отслеживанием их эффективности занимаются сразу несколько ведомств. Госдепартамент курирует санкции в отношении организаций, поддерживающих терроризм, и отслеживает запреты на въезд на территорию США. Министерство энергетики следит за соблюдением санкций в отношении энергетических компаний. В общей работе по своим отраслям участвуют и другие ведомства, например, министерство юстиции или министерство финансов.

Среди организаций, отслеживающих соблюдение режима санкций, стоит особенно выделить две. Первая – управление по контролю за иностранными активами, находящееся в подчинении у министерства финансов. Именно оно занимается межведомственной координацией действий всех других занятых санкциями ведомств. Оно же составляет отчеты о работе санкционного режима, которые потом ложатся на стол президенту.

Вторая – санкционное бюро Госдепа. Оно оказывает давление на те государства и компании, которые нарушают санкции США. До февраля 2017 года бюро возглавлял дипломат Дэниэл Фрид, которого газета The Politico называла главным конструктором нынешнего санкционного режима в отношении России.

В 2014 году именно Фрид был одним из основных лоббистов введения санкций против России. «Нельзя постоянно угрожать санкциями и ничего не делать, тогда и угроза ничего из себя представлять не будет. Она становится бессмысленной», – отмечал Фрид в интервью The Wall Street Journal в марте 2014-го. Главной целью санкций он называл первоначально возвращение Крыма в состав Украины, потом – выполнение Минских договоренностей. Уже в 2016‑м Фрид настаивал на ужесточении санкций, поскольку «нынешние пакеты (санкций. – «Профиль») оказались недостаточными». При этом ответные меры Москвы, в частности продуктовое эмбарго, дипломат называл «возвращением в Советский Союз».

Система наказаний замеченных в обходе санкций стран и компаний очень обширна. Управление по контролю за иностранными активами составило целое руководство по этой теме. Согласно этому документу, существуют фиксированные штрафы, которые могут пересматривать в зависимости от инфляции. Штрафы зависят от того, какой именно закон нарушен. Так, за нарушение Закона о торговле с враждебными государствами максимальный предусмотренный штраф составляет $84 тысячи, а максимальный штраф за нарушение Закона о международных чрезвычайных экономических полномочиях – $285 тысяч.

Однако окончательный размер выплаты определяет специальная комиссия. И она в зависимости от ситуации может существенно увеличить итоговый штраф и даже совместить его с уголовным преследованием. Если Commerzbank AG выплатил $1,45 млрд за нарушение санкций в отношении Ирана и Судана, то для HSBC в 2012 году за нарушение санкций в отношении Мьянмы, Кубы, Ирана, Судана и Ливии сумма штрафа составила уже $1,9 млрд. А крупнейший французский банк BNP Paribas в 2014 году и вовсе заплатил $8,9 млрд за нарушение режима санкций в отношении Кубы, Ирана и Судана. Эта сумма стала рекордом.

Под штрафы могут подпасть не только иностранные компании, но и американские. Сейчас большие проблемы испытывает американский онлайн-ретейлер Amazon, который власти обвиняют в обходе санкций против Ирана в 2012–2016 годах. По версии управления по контролю за иностранными активами, Amazon поставлял товары компаниям, которые находились за пределами Ирана, но были связаны с иранским правительством.

В результате работа американских регуляторов санкций серьезно бьет по «проштрафившимся» странам. «То, что мы видим сейчас в Крыму – недостаток инвестиций, отсутствие государственных банков на гигантской территории, – прямое следствие этой работы», – отмечает Вильям Смирнов. «Наш бизнес боится американских санкций и не идет туда работать». Аналогичные проблемы российские компании испытывают и с зарубежными партнерами.

И пока порадовать их нечем. Белый дом, кажется, окончательно определился, что отменять антироссийские санкции он не будет. А в конгрессе думают даже об усилении санкций в ответ на российское «вмешательство в президентские выборы». «Думаю, если Трамп и хотел снять часть санкций в начале своего срока, то теперь этот вопрос под давлением американской общественности и других забот отошел на дальний план», – считает Джастин МакКрери.