Не место красит митинг

За 2018 год в России всего было проведено 51 244 публичных мероприятия, в которых приняли участие 11,15 млн человек, говорил в мае на заседании Конституционного суда представитель МВД Гайк Марьян. В статистику текущего года попадут многочисленные митинги из-за строительства полигона в Архангельской области у станции Шиес, а также состоявшиеся в Москве согласованный митинг и не санкционированный властями марш в поддержку журналиста Ивана Голунова, с которого публично были сняты все обвинения в распространении наркотиков.

Правила проведения подобных акций и наказания за их нарушение законодатели серьезно ужесточили семь лет назад. Теперь организаторы обязаны уведомлять местные администрации о намерении собрать людей, а те – одобрить выбор или предложить альтернативу, если их не устраивает место и время по какой-то уважительной причине, например, из-за возможных нарушений безопасности дорожного движения. Помимо этого, активисты должны заранее сообщить чиновникам о «формах и методах» обеспечения общественного порядка, организации медпомощи.

Введение уведомительного порядка объяснялось несколькими мотивами. Среди них – риск появления на одной площадке противоборствующих сторон, а также стремление властей подготовиться и обеспечить наличие сотрудников полиции и медиков, перекрыть дороги, поставить металлорамки и т. п.

На практике же активисты порой не могли получить выбранные площадки и даты, так как в последний момент выяснялось, что на них уже запланированы концерты или ярмарки. В июне 2018 года Верховный суд РФ даже заявил, что отказ в согласовании допустим, только если об альтернативном мероприятии объявлено заранее, а их совместное проведение невозможно по причинам безопасности.

Номер телефона не защита

Спустя всего три месяца оказалось, что в арсенале чиновников есть и другие способы помешать в проведении неугодного мероприятия. Так произошло в Иркутске, где местный житель Валерий Терехин попытался согласовать митинг на 350 человек 9 сентября 2018 года и 7 октября демонстрацию со 100 участниками. В обоих случаях он своевременно направил в городскую администрацию уведомления, но их там рассматривать не стали.

Чиновники решили, что заявки не соответствуют законодательству о митингах – в них нет данных о «форме и методах» обеспечения общественного порядка и организации медпомощи, хотя Терехин обещал сообщить участникам мероприятия телефоны городских служб МЧС и скорой помощи. Суды решили, что такое информирование нельзя считать исполнением соответствующего требования.

Из-за этого оба мероприятия оказались не согласованы и не состоялись. «Отказ в рассмотрении уведомления, по сути, это отказ в разрешении провести публичное мероприятие», – говорил в мае на заседании в Конституционном суде адвокат Терехина Сергей Голубок.

Недостатки защиты

С позицией региональных чиновников и судов не согласился Конституционный суд, куда пожаловался позже Валерий Терехин. Суд решил, что основная ответственность за правопорядок и безопасность лежит на местных чиновниках и представителях органов внутренних дел. И, следовательно, нужно исключать «любые попытки» переложить эти обязанности на организатора публичного мероприятия.

По его мнению, чиновники не вправе отказаться рассматривать уведомление, даже если сочтут, что перечисленных в нем мер по безопасности недостаточно. В этой ситуации они должны вступить с организаторами в диалог – направить им мотивированные предложения об изменении или дополнении таких мер и в случае согласия второй стороны не мешать ей проводить мероприятие. Если же компромисс не будет найден, то организатор вправе обратиться в суд.

Суды должны «объективно и всесторонне исследовать обоснованность претензий по существу, а также оправданность предложений об изменении указанных организатором форм и методов», указал Конституционный суд. При этом само разбирательство должно проходить «в максимально короткий срок до даты проведения мероприятия, так как без этого судебная защита во многом теряла бы смысл».

Теперь решения иркутских судов не в пользу гражданина должны быть пересмотрены. Однако Валерий Терехин не смог добиться признания неконституционными норм закона о митингах, возлагающих на организаторов публичных мероприятий обязанность перечислять в заявках меры по обеспечению безопасности. Высший суд решил, что противоречий с Конституцией РФ в них нет.

Поле для злоупотреблений

Однако именно на неконституционности спорных норм настаивал в мае на заседании в Конституционном суде не только Валерий Терехин, но и член президентского Совета по правам человека Илья Шаблинский. Закон в действующей редакции допускает произвол, следовало из его выступления. Он опасался, что чиновники будут предъявлять к организаторам митингов и демонстраций все новые требования, поскольку в законе ограничений никаких нет.

«Оснований для отказа (в согласовании мероприятия. – «Профиль») нет, но выдвигать можно самые разнообразные требования. И список их открыт. А это значит, если Конституционный суд не укажет определенные пределы для органов публичной власти, то пространство для произвола останется и будет выхолощена сущность права собираться мирно и без оружия», – говорил он.

Аналогичные опасения высказывал и адвокат Сергей Голубок, по словам которого, проблемы не в практике, а в самом законе. Нет никакого ориентира для организаторов по поводу «форм и методов» обеспечения правопорядка. По сути, им предлагается экспериментировать, а чиновники решат, достаточны ли предложения или нет, говорил он.

Представитель президента в Конституционном суде Михаил Кротов объяснял отсутствие критериев сложностью прописать их для всех возможных ситуаций. «Приемлемые в одном случае меры могут признаваться недостаточными в другом», – объяснял Кротов и настаивал на легитимности спорных норм.

Половинчатое решение

Эксперты позитивно встретили решение Конституционного суда, хотя и отмечают, что оно не решит всех проблем. «Решение выглядит прогрессивным и направленным на защиту прав граждан по проведению массовых мероприятий. Однако будет ли оно переломным моментом в практике рассмотрения аналогичных дел, изменится ли подход судов к рассмотрению споров с формального на объективный, говорить на данный момент рано. Для начала необходимо дождаться пересмотра дела лица, заявление которого и стало основанием для анализа законодательства о митингах», – говорит юрист из юркомпании «Глазунов и Семенов» Вадим Паутов.

Он не исключает, что власти смогут затягивать согласование публичных мероприятий под предлогом обсуждения с организаторами мер безопасности. «Это если и не является формально отказом в согласовании митинга, то фактически не позволяет его провести. Практически идентичным вариантом фактического несогласования митинга является дискуссия с организаторами митинга о месте и времени проведения массового мероприятия», – полагает он.

По его словам, понятие «безопасность» – оценочное, а потому вероятны споры о надлежащем уровне ее обеспечения. «В случаях навязывания организаторам митингов чрезмерных мер безопасности последние будут вынуждены обжаловать предписания властей, что позволит выработать критерий допустимых и недопустимых предложений по обеспечению безопасности», – рассуждает Вадим Паутов.

«Да, поле для злоупотреблений остается, – соглашается адвокат Сергей Голубок. – Но Конституционный суд в своем постановлении изложил правильные принципы. Применять же их будут суды общей юрисдикции. Захотят ли они остановить возможный произвол местных властей, зависит от них».

Поддержание общественного порядка и организация медпомощи во время проведения публичного мероприятия должны находиться в исключительной зоне ответственности чиновников, считают в Институте права и публичной политики, следует из его заключения, направленного ранее в Конституционный суд. «Организаторы не должны обеспечивать и, следовательно, дополнительно оплачивать публичные услуги, включая охрану правопорядка и медицинскую помощь; такие услуги должны предоставляться органами власти на безвозмездной основе», – говорится в документе.

С этим соглашается руководитель Общественного совета по развитию гражданского общества Александр Моор. Организаторы извещают власти о проведении митинга с указанием места и ожидаемого количества участников, и это делается именно для того, чтобы администрация могла обеспечить безопасность мероприятия своевременно и в полном объеме. У организаторов нет для этого ни инструментов, ни полномочий, считает он. По его мнению, иркутские власти нашли формальный повод для отказа в проведении митинга, и таких поводов администрациям давать нельзя.

«В законе должно быть четко прописано, что может являться причиной для отказа, а что не может, чтобы у чиновников не было даже малейшей возможности для самодеятельности. Администрациям регионов стоит перенаправить внимание на свои собственные обязанности и стремиться делать все необходимое, чтобы у людей не возникало причин выходить на митинги. Когда чиновники хорошо работают и действуют в интересах людей, им не приходится искать формальные поводы, чтобы отказывать людям в мирных собраниях, и бояться таких собраний», – считает он.

Теперь же Валерий Терехин получил шанс на отмену решений региональных судов. Но это вряд ли полностью его устроит – время не вернуть, и мероприятие в прошлом уже не провести.