Эта норма около полугода была камнем преткновения в правительстве – ведомства никак не могли договориться о разделении полномочий. Протестовали против нее и представители бизнеса, опасаясь затягивания сроков выдачи разрешений и коррупции. Также из законопроекта предложат убрать статью об общественном контроле – никто так и не понял, каким образом его следует проводить.

Эхо «Зимней вишни»

Пожар в кемеровском торгово развлекательном центре произошел 25 марта 2018 года. Его жертвами стали 64 человека, в том числе 41 ребенок. Резонанс был настолько сильным, что вызвал волну проверок со стороны надзорных ведомств. Так, МЧС проверило 62 тысячи торговых центров и кинозалов и почти в половине из них выявило нарушения требований пожарной безопасности.

Самые распространенные – некорректная работа автоматических систем пожарной сигнализации, противодымной защиты и автоматического пожаротушения, неудовлетворительное состояние эвакуационных выходов, отсутствие первичных средств пожаротушения. Как выяснилось, более тысячи торговых центров располагаются в бывших заводских корпусах и складах, как и «Зимняя вишня». Для того чтобы они соответствовали требованиям пожарной безопасности, потребуется капитальная реконструкция зданий. Как заявил тогда журналистам экс-министр Владимир Пучков (через два месяца после пожара лишившийся должности), каждое третье предприятие маскируется под малый бизнес и таким образом избегает проверок, как это случилось и в Кемерово.

Генпрокурор Юрий Чайка в ответ заявил, что у контролирующих органов вполне хватало ресурсов для ревизий. Именно для недопущения подобных происшествий законодательство и предусматривает риск-ориентированный подход к проведению проверок, подчеркнул он. «На тех объектах, где с учетом присвоенной категории риска имеется высокая вероятность несчастных случаев, причинения вреда здоровью людей, проверки проводить не только разрешено, но и необходимо», – заявил генпрокурор.

При этом Чайка отметил и то, что в 2017 году сохранялась проблема избыточного контроля бизнеса – ведомство не согласовало 42% внеплановых проверок. Более того, за нарушения при их проведении привлекли к ответственности 13 тысяч чиновников. В итоге вопросы к местному прокурору, несколько лет не включавшему «Зимнюю вишню» в план проверок, возникли уже у Следственного комитета. Устанавливалась и причастность к происшествию сотрудников МЧС.

Законотворчество в пожарном режиме

В Госдуме по поручению спикера Вячеслава Володина создали рабочую группу по совершенствованию законодательства в этой сфере. В июле парламентарии представили громоздкий проект, предлагающий изменения в Градостроительный кодекс, законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «Об образовании».

Суть его сводится к обязательному участию органов Госпожнадзора в процедуре проведения государственной экспертизы проектной документации и выдачи заключения о соответствии объекта требованиям пожарной безопасности. Речь идет не только обо всех строящихся зданиях, но и об их реконструкции и капитальном ремонте.

Также вводится мониторинг пожарной безопасности объектов с массовым пребыванием людей. По тексту, это те, на которых «возможно постоянное или временное пребывание 50 и более человек». Порядок проведения мониторинга еще предстоит установить правительству.

Кроме того, депутаты предлагают добавить муниципальный и общественный контроль пожбезопасности. Что это значит, ни в законе, ни в сопроводительных документах не указано, зато отмечается, что органы власти будут обязаны рассмотреть и учесть их итоги, а в дальнейшем и провести по ним внеплановую проверку объектов.

Первое чтение должно было состояться до конца октября. Как заявлял спикер ГД Вячеслав Володин, планируется полностью принять законопроект до конца осенней сессии, то есть до Нового года. Однако до сих пор его не поддержали даже на заседании профильного комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции, глава которого Василий Пискарев – один из разработчиков документа.

Задержка в рассмотрении законопроекта объяснялась, с одной стороны, отсутствием официальной позиции кабмина и мощным противодействием бизнес-среды – с другой.

В 2006 году органы Госпожнадзора были исключены из сферы контроля за соблюдением требований пожарной безопасности. При этом действующее законодательство не содержит возможности даже контролировать соблюдение специальных технических условий на проектирование объектов при последующем строительстве, говорится в сопроводительных документах к законопроекту.

На самом деле изменения 2007 года, на которые ссылаются авторы инициативы, передают полномочия по пожнадзору Минстрою и органам исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным проводить государственный строительный надзор. Пожнадзор стал составной частью стройнадзора.

Объяснялось это тогда необходимостью перестать «кошмарить» бизнес – затягивать сроки проверок, когда проектировщики и застройщики были вынуждены ходить от одного чиновника к другому, общим смягчением условий для малого и среднего бизнеса, а также повышенной коррупциогенностью этого вида проверок. Идея была в том, чтобы проводить проверку по принципу «одного окна», при котором контроль за объектом осуществляет одно ведомство. Параллельно для чиновников установили ряд ограничений, призванных помешать им вводить избыточные требования. Новый же законопроект предполагает наличие инспекторов в структурах обоих ведомств одновременно.

«Это значит, что вернется затягивание сроков на получение разрешений (раньше на согласование одного проекта можно было потратить больше года) и нечеткая система ответственности. Не говоря уже о том, что после передачи полномочий профильные специалисты перешли из МЧС в Минстрой, и сейчас их просто физически не хватит. Бизнес выступает за то, чтобы оставить полный контроль за каким-то одним ведомством», – рассказал «Профилю» руководитель рабочей группы по негосударственной системе обеспечения пожарной безопасности РСПП РФ, президент Национального союза организаций в области обеспечения пожарной безопасности Сергей Серегин.

Конкуренция среди контролеров

Однако ни одно из министерств уступать эти функции не намерено. В кабмине уже более полугода ведется дискуссия между ведомствами, рассказал «Профилю» источник в правительстве. МЧС еще в мае объявило о разработке собственного пакета законопроектов, суть которых заключалась в «концентрации в едином надзорном органе МЧС России контрольных функций».

Предлагалось установить требование об обязательном участии министерства в процедурах экспертизы проектной документации и выдачи разрешений на строительство и ввод объектов. Также предлагалось ввести лицензирование для проектирования противопожарных систем и наделить МЧС полномочиями приостанавливать лицензии. Госпожнадзор должен был получить право проверять объекты вне зависимости от количества и статуса владельцев. При этом проверки должны проводиться без предварительного уведомления собственников и арендаторов зданий. На объектах с массовым пребыванием людей также предполагалось проводить внезапные профилактические рейды и обязательные – раз в квартал – практические противопожарные тренировки с участием МЧС.

В ведомстве планировали, что изменения вступят в силу уже с января 2019 года. Однако дальше публичного обсуждения документа дело не зашло.

Кроме того, МЧС подготовило поправки в КоАП, устанавливающие наказание за нарушение требований пожарной безопасности: неисправность противопожарного водоснабжения, электроустановок, систем автоматического пожаротушения, пожарной сигнализации, оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, противодымной защиты, а также несоответствие эвакуационных выходов установленным требованиям. Штрафы для граждан предлагалось ввести на уровне от 3 тыс. до 4 тыс. рублей; для должностных лиц – от 15 тыс. до 25 тыс. рублей; для ИП – от 30 тыс. до 40 тыс. рублей; для юрлиц – от 200 тыс. до 400 тыс. рублей. Также была предусмотрена возможность приостанавливать деятельность объекта на срок до 90 суток без решения суда. Этот законопроект тоже застопорился на этапе согласования.

Минстрой настаивал, что полномочия в части пожнадзора должны остаться за ним, рассказал собеседник в кабмине. Ведомствам никак не удавалось договориться. А через некоторое время о разработке собственного законопроекта объявили в Госдуме. Фактически депутатский законопроект объединил в себе «пожелания» обоих министерств, но и контроль оставил за ними обоими. Такой шаг позволил министерствам еще три месяца искать общее решение. Но и этого времени им не хватило – 17 октября правительство попросило Госдуму продлить обсуждение на месяц.

Дружеская критика

Законопроект раскритиковало и правовое управление Госдумы, указав на ряд несоответствий и неточностей в документе. Так, нуждается в уточнении право должностных лиц органов Госпожнадзора проводить «выборочные проверки». Также следует определить, в каком порядке и на каких основаниях должны проводиться эти выборочные проверки и должны ли при этом извещаться органы прокуратуры.

Кроме того, неясно, в каком порядке представители Госпожнадзора должны привлекаться к проведению строительного контроля, учитывая, что его проводит сам застройщик. Ряд замечаний высказал и думский комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Например, он обратил внимание, что законопроект дает определение понятию «объект с массовым пребыванием людей», но каких-либо особенностей правового регулирования защиты населения на таких объектах не устанавливается.

При этом проект не устанавливает объем и формы участия органов местного самоуправления в профилактике пожаров, что может вызвать трудности в правоприменении нормы.

Независимые юристы в целом высказались за идею ужесточения пожарного контроля, но отметили возможные сложности при применении предлагаемых норм на практике.

Согласование полномочий органов пожарной безопасности со строительным надзором потребует более детальной проработки, считает адвокат АК «Бородин и партнеры» Ольга Рогачева.

«Здесь предстоит большая работа. В первую очередь она связана с систематизацией и актуализацией обязательных требований. Предстоит проанализировать, какие из них сейчас предъявляются, не дублируют ли друг друга, устарели или актуальны до сих пор», – полагает она.

Кроме того, считает юрист, необходимо обеспечить их полную доступность и прозрачность для предпринимателей и юридических лиц. Должен быть сформирован исчерпывающий реестр обязательных требований, а в перспективе необходимо говорить о внедрении в систему чек-листов таких требований, наглядных и понятных. Сама идея участия органов Гос-пожнадзора в работе комиссий при строительстве и приемке зданий представляется правильной, говорит адвокат Юридической группы «Яковлев и партнеры» Марина Костина.

«Несмотря на общую тенденцию послабления законодательного регулирования предпринимательской деятельности, новшество позволит обеспечить баланс интересов бизнеса и общества. Вместе с тем обсуждаемый законопроект содержит ряд неоднозначных формулировок, например, о выборочных проверках, что может привести к определенным злоупотреблениям со стороны контролирующих органов», – считает она.

Работа над законопроектом не остановилась после его внесения, рассказал «Профилю» один из авторов инициативы, замглавы комитета по безопасности Анатолий Выборный. По его словам, ведется постоянный диалог с бизнес-сообществом. Например, свои замечания представили эксперты комитета по безопасности предпринимательской деятельности ТПП РФ. Именно они сейчас занимаются разработкой профессиональных стандартов и ГОСТов в этой сфере.

В целом в отрасли признают необходимость изменений, но отмечают, что часть предлагаемых мер будет способствовать увеличению административной нагрузки при строительстве и введению дублирующих контрольных процедур.

Критике подверглось само определение объекта с массовым пребыванием людей. Существующие расчетные методики по эвакуации учитывают на одного человека 1,35 квадрат-

ного метра, а не менее одного, как в законопроекте. При этом не указано, учитывается общая площадь или свободная, без витрин, товаров или оборудования, а в ТРЦ это может быть до 50%.

Кроме того, к полномочиям МЧС отнесли согласование проектно-сметной документации, а у сотрудников Госпожнадзора недостаточно для этого квалификации, указали в отрасли. Такая профессиональная деятельность требует специальных познаний, поэтому целесообразно предоставить Госпожнадзору контроль уже на этапе строительства зданий.

Вечером 25 октября состоялось согласительное совещание по подготовке официального отзыва правительства на законопроект депутатов. Принято решение в целом одобрить концепцию законопроекта, рассказал источник «Профиля» в кабмине. В частности, поддержали положения об участии пожарных инспекторов в процедурах строительного надзора и выдачи заключения о пожарной безопасности объектов. Все остальные положения, в том числе об участии в согласовании проектно-сметной документации, будет предложено исключить. Также из законопроекта уберут нормы о муниципальном и общественном контроле. Как ожидается, официальный отзыв поступит в Госдуму в начале ноября.

Кстати, в Госдуме уже обсуждается идея ужесточения ответственности вплоть до уголовной, рассказал Анатолий Выборный. Речь может идти об оказании услуг, не отвечающих требованиям безопасности, если они повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо смерть человека (в ч. 2 ст. 238 УК РФ).