Как возникла коллегия выборщиков и другие особенности избирательной системы США

Каждые четыре года мировая аудитория увлеченно следит за президентскими выборами в США, в последние месяцы избирательных кампаний судорожно пытаясь вспомнить, что же такое коллегия выборщиков и почему простого большинства голосов избирателей недостаточно для победы. Как возникла избирательная система в США, и почему со всеми ее необычными особенностями сохраняется сегодня?

В 1781 году, еще во время Войны за независимость, Континентальный конгресс, составленный из представителей 13 сражающихся североамериканских колоний, принял Статьи Конфедерации – первую Конституцию США. Согласно Статьям Конфедерации, центральная власть в новом государстве принадлежала законодательному органу – Континентальному конгрессу. Вся власть, впрочем, оставалась в руках штатов, ведь не было создано общегосударственной судебной и исполнительной системы, а Континентальный конгресс даже не имел права вводить налоги.

Как появилась цветовая маркировка американских Демократической и Республиканской партий

В сентябре 1783-го Великобритания признала независимость США. В условиях мирной жизни, с демобилизацией армии, быстро стало ясно: конфедеративное государственное устройство нежизнеспособно. Центробежные силы, однако, были слабы, и политическая верхушка штатов, те самые отцы-основатели США, «в поисках более совершенного Союза» собрались на Конституционный конвент выработать новый основной закон. 55 делегатов заседали в Филадельфии с 25 мая по 17 сентября 1787-го. Итоговый текст был ратифицирован законодательными собраниями штатов в 1787–1788 гг. и вступил в силу 4 марта 1789-го. О монархическом устройстве, конечно, и речи не шло, но в созданной федеративной республике центральная власть, исполнительная, законодательная и судебная, получила большие полномочия. В отличие от первой конституции, не просуществовавшей и десяти лет, вторая действует уже 234 года, причем из 27 поправок к ней 10 были ратифицированы уже в 1791-м.

Споры представителей больших и малых штатов на Конституционном конвенте примирил предложенный представителем Коннектикута Роджером Шерманом (1721–1793) т. н. Коннектикутский компромисс. В отредактированном виде он вошел в Конституцию следующим образом: высшая законодательная власть – Конгресс, состоит из двух палат, нижняя из которых, Палата представителей, выбирается по штатам пропорционально их населению, причем представительство пересматривается по итогам переписи раз в 10 лет (c 2020 года среди 435 депутатов по одному представляют Аляску, Вермонт, Делавэр, Северную и Южную Дакоты, Вайоминг, тогда как Калифорнию – 52), а в верхней палате, Сенате, заседают по два сенатора от каждого штата, каким бы большим или маленьким он ни был. Членов Палаты представителей (конгрессменов, как их обычно называют) избирают на два года, сенаторов – на шесть лет, правда, все равно проводя выборы раз в два года – так обновляется треть верхней палаты. Первоначально сенаторов избирали законодательные собрания штатов, а после ратификации в 1913 году XVII поправки к Конституции – граждане-избиратели прямым голосованием.

Президента и вице-президента избирают выборщики (electors) от каждого штата. Число выборщиков равно сумме конгрессменов и сенаторов, т. е. сегодня разнится от трех до 54. Только после ратификации в 1961 году XXIII поправки к Конституции за президента голосует и столица США, Вашингтон (округ Колумбия), приравненная по числу выборщиков «к самому малонаселенному штату». В общем, такая оценка была справедлива тогда и справедлива сейчас: согласно последней переписи (2020 год), население Вайоминга составило 577 тыс. жителей, Аляски (самого большого из штатов с одним конгрессменом) – 733 тыс., Вашингтона – 690 тыс. Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов, то выборы президента переносятся в Палату представителей, где каждому штату дается один голос: такое случалось дважды, в 1800-м и 1824 году.

Чего хочет Америка – чтобы ее любили или боялись?

Крупнейший исследователь истории избирательной системы США Александр Кейссар утверждает: создатели Конституции опасались «избытка демократии» (excess of democracy) и рассчитывали, что кандидатов в президенты будет много, и, следовательно, исход выборов чаще всего будет определяться именно Палатой представителей. Способ назначения выборщиков входит в полномочия законодательных собраний штатов, и поначалу эти законодательные собрания сами обычно их и выбирали.

Согласно первоначальному замыслу создателей Конституции, каждому выборщику выдавался не один, а два бюллетеня с требованием, чтобы один из этих двух голосов был отдан кандидату не из штата, который выборщик представляет. А затем, чтобы второй голос выборщик не отдал бы, скажем, кандидату заведомо бесперспективному, решили придумать для занявшего второе место по голосам выборщиков особую должность. Так из довольно неуклюжей попытки создать общефедеральный патриотизм вырос пост вице-президента США, чьи полномочия необычны: вице-президент председательствует в Сенате, но может голосовать, только если голоса сенаторов разделятся поровну.

Первый вице-президент Джон Адамс (1789–1797, президент в 1797–1801 годах) назвал свой пост «самой большой нелепицей, какую только можно вообразить». Представьте сегодня, скажем, Хиллари Клинтон вице-президентом у Дональда Трампа или Дональда Трампа – вице-президентом у Джо Байдена! Но поначалу многие отцы-основатели полагали, что в создаваемой ими большой республике с регулярными выборами не возникнет партий, которые были им хорошо знакомы по истории маленьких итальянских республик эпохи Возрождения, с их пагубными клановыми междоусобицами. В джентльменском состязании хорошего с отличным выиграет достойнейший, а тот, кто занял второе место, будет помогать победителю.

Почему республиканцы не смогли убедительно победить на выборах в США

Однако партии все же возникали. Пока президентом был бывший главнокомандующий Континентальной армией Джордж Вашингтон – герой, завоевавший независимость государства, споры отошли на второй план. После второго срока Вашингтон решил, подобно римскому патрицию Цинциннату (в изложении Тита Ливия), не держаться за власть, а уйти в частную сельскую жизнь, вернуться в свое имение. И уже второй президент, Джон Адамс, находился в постоянной борьбе с вице-президентом Томасом Джефферсоном. С 1804 года XII поправка к Конституции США ввела раздельные (т. е. разными бюллетенями) выборы президента и вице-президента, тем самым создав современную систему, когда кандидат на пост главы государства ведет избирательную кампанию совместно с напарником – кандидатом в вице-президенты. Постепенно сложилась нынешняя система, когда кандидатом в вице-президенты выбирают политика, способного расширить популярность главного кандидата. Например, в 1960-м яркий моложавый северянин из богатой семьи Джон Кеннеди шел на выборы с опытным южанином, сыном разорившегося техасского фермера Линдоном Бэйнсом Джонсоном.

В 1867-м, уже после смерти автора, была издана книга Мартина Ван-Бюрена, президента США в 1837–1841 годах, в которой он доказывал неизбежность и необходимость партий для демократической политики: созданная Конституцией политическая жизнь не может существовать без такой формы представления интересов. Партии стали инструментом выдвижения кандидатов на всех политических уровнях, от членов местного самоуправления до президента.

В 1820-е–1830-е страна быстро шла к de facto всеобщему избирательному праву для белых мужчин; к 1840 году только в трех штатах сохранялся ценз собственности, а к 1856-м – ни в одном. Женщины получили право голоса на федеральных выборах с ратификацией XIX поправки в 1920-м, чернокожие на Юге – окончательно и безоговорочно только с принятием закона об избирательных правах в 1965 году.

Именно победившая демократическая политическая система, регулируемая партийными машинами, определила дальнейшее развитие системы выборов в Америке. К 1830-м все штаты, кроме Южной Каролины, стали определять выборщиков голосованием избирателей, причем утвердилось правило, что все выборщики штата должны отдать свое предпочтение кандидату, получившему большинство голосов избирателей. Такая система удобна партиям, мобилизующим избирателей по штатам в условиях мажоритарного, а не пропорционального голосования. Сами выборщики, как правило, – активисты той или иной партии в своем штате.

Маленькие штаты Мэн (с 1972-го) и Небраска (с 1991-го) – единственные, где победитель в голосовании избирателей штата не получает все голоса выборщиков: два голоса уходят победителю голосования, а другие два разделены по двум избирательным округам, т. е. четыре выборщика в обоих штатах могут разделиться в отношении три к одному.

Новая стратегия: что поможет демократам победить Трампа

Бывает ли, что выборщик голосует против воли избирателей? Да, бывает, и таких выборщиков называют «вероломными» (faithless) – впрочем, в 14 штатах их голоса по закону не будут засчитаны, но 17 штатов такую практику разрешают. За всю историю 93 выборщика из личных убеждений (возможно, правда, и случайно) подавали голос «не по правилам», и 10 раз это случилось на выборах 2016 года.

В 1824, 1876, 1888, 2000 и 2016 годах победитель получил меньше голосов избирателей, чем его соперник, одержав победу только по числу поданных голосов выборщиков. В 2000 году Джордж Буш-мл. стал президентом после пересчета бюллетеней на голосовании во Флориде, и исход голосования определили всего 537 голосов из 6 млн поданных на выборах в этом штате. Можно задуматься: как развивалась бы история Соединенных Штатов и всего мира, если бы в 2001-м президентом стал не Буш-мл., а Альберт Гор, а в 2017-м – не Дональд Трамп, а Хиллари Клинтон? Скажем, начал бы Гор войну в Афганистане и особенно в Ираке? Выбрала бы Хиллари Клинтон столь же жесткий курс в отношении Китая, как Дональд Трамп?

Разумеется, каждый штат, особенно среднего или большого размера, – сложно устроенное общество, которое, как верно скажут многие, несправедливо сводить к единому голосу. Впрочем, партийные бюрократы знают, что в большинстве из 50 американских штатов исход голосования почти предопределен: есть штаты демократические (красные), есть – республиканские (синие), хотя, конечно, изредка на т. н. критических выборах предпочтения могут меняться – происходит партийно-политическая перегруппировка (party realignment). Следовательно, обычно нужно бороться только за голоса колеблющихся штатов (swing states), голосование которых и определит судьбу президентского кресла. В 2024 году эти штаты – Аризона, Висконсин, Джорджия, Мичиган, Невада, Пенсильвания, Северная Каролина. Специалисты подсчитали, что в нынешней избирательной кампании из рекордных $10,2 млрд, потраченных на политическую рекламу, более 80% достанутся колеблющимся штатам.

За чей счет банкет

Выходит, выборы президента США – процедура, весьма далекая от демократических принципов равенства граждан. Голоса избирателей в малых штатах «стоят» больше, чем в больших, а основные силы кандидаты тратят на убеждение сравнительно небольшого меньшинства – жителей колеблющихся штатов. Сегодня такая система обычно благоприятствует Республиканской партии. Ее сторонники говорят, что всенародное голосование за президента лишит кандидатов необходимости думать о жителях центра страны, поскольку залогом любой победы станут голоса Атлантического и Тихоокеанского побережий.

Более тысячи раз на рассмотрение Конгресса США вносилась конституционная поправка, которая бы отменила коллегию выборщиков. Еще в 1820-м член Палаты представителей от Южной Каролины, защищая непрямое голосование, цитировал легендарный монолог Гамлета: «Мириться лучше со знакомым злом, // Чем бегством к незнакомому стремиться!» (перевод Б.Л. Пастернака). Через полтора века, в 1969–1970 гг., конституционную поправку, получившую 82% голосов членов Палаты представителей, с трудом остановили сенаторы-южане, боявшиеся, что их штаты «растворятся» во всенародном голосовании.

В определенном смысле коллегия выборщиков – принципиально консервативное учреждение, существующее ровно потому, что новой системы никто не видел, а старая пока не допускала неприемлемых сбоев. Будет ли так впредь – как ни банально говорить, покажет время.

Автор – доцент факультета гуманитарных наук НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института всеобщей истории РАН