Архивная публикация 2002 года: "Бюрократическая прогрессия"
"Мистер Твистер -- бывший министр, мистер Твистер -- миллионер". Эти знакомые с детства строчки описывают одну из схем кадрового обмена между бизнесом и властью. Может ли этот обмен быть эффективным для обеих сторон и где грань между "кадровой ротацией" и коррупцией?Одним из самых заметных событий прошлой недели стал переход Александра Шохина с поста главы банковского комитета Госдумы в частную инвестиционную компанию "Ренессанс Капитал". Такой шаг по-своему уникален для российской политики. Впервые председатель одного из ключевых думских комитетов, известный политический деятель добровольно сдает депутатский мандат (причем почти за два года до выборов) не для того, чтобы уйти в правительство или президентские структуры, а чтобы "попробовать свои силы в частном секторе". Решение Шохина многие связывают с последними кадровыми переменами в ЦБ: по слухам, он давно "метил" на место Виктора Геращенко. Теперь, когда вопрос о преемнике Геракла снят, стало понятно, что особых кадровых перспектив у экс-вице-премьера -- экс-министра -- экс-вице-спикера -- экс-лидера фракции просто нет. Остается рутинная работа в Думе, которая вряд ли может удовлетворить честолюбие видавшего виды Александра Шохина. Так что с точки зрения личных мотивов этот шаг выглядит вполне оправданным. Тем не менее такое решение совершенно не характерно для существующей системы обмена кадрами между бизнесом и властью в России.
Сообщающиеся сосуды
Везде на Западе, особенно в США, кадровая ротация из бизнеса во власть и обратно -- явление вполне закономерное. Более того, необходимое и всячески поощряемое "общественной моралью". Ведь исходя из канонов западной демократии власть -- это группа людей, нанятых гражданами (и бизнесом) для того, чтобы устанавливать некие правила, которые позволяют этим гражданам (и бизнесу) существовать наиболее комфортно. Во всех рыночных экономиках существует целый комплекс законодательных актов, призванных обезопасить власть от излишнего влияния выходцев из бизнеса (то есть использования служебного положения в корпоративных целях), а самих этих выходцев -- от опасности лишиться собственности во время вынужденного "отлучения" от дел в период госслужбы. Тем не менее даже в странах со сложившимися традициями ротации кадров периодически возникают "накладочки", которые приводят к громким скандалам. За примерами далеко ходить не нужно: премьер-министра Италии Сильвио Берлускони обвиняют в желании сделать из страны "корпорацию Берлускони", а ряд "неувязочек" с коммерческим прошлым Билла Клинтона был списан в архив только благодаря скандалу с Моникой Левински.
В России ситуация диаметрально противоположна европейско-американской. Уходящий из власти в бизнес чиновник тут же получает в общественном сознании имидж "наворовавшего", а приходящий во власть предприниматель бывает немедленно заподозрен в том, что "там мало украл". И вообще, любые связи власти и бизнеса воспринимаются исключительно с точки зрения "цены вопроса". На самом деле почва для таких умозаключений есть. Ведь российскому бизнесу не более полутора десятков лет. Поэтому даже самые "белые и пушистые" предприниматели в общественном сознании до сих пор не избавились в полной мере от имиджа ларечников. Кроме того, первый исход из власти в бизнес как раз и приходился на времена самого дикого российского капитализма, который с легкой руки одного из соратников Бориса Березовского вошел в фольклор под именем "большого хапка". Именно тогда в бизнес попали и бывшие заместители министра нефтегазовой промышленности СССР Вагит Алекперов и Рем Вяхирев, и сам министр, член ЦК КПСС Виктор Черномырдин. Это не считая "мелких брызг" -- именно в те времена большинство наиболее талантливых и "пробивных" госчиновников начали формировать будущую элиту российского бизнеса.
Новый приток чиновничьих кадров в бизнес пошел уже из числа министров-реформаторов. Одним из первых чиновников, после отставки перешедших в бизнес-структуры, стал Петр Авен. Как известно, вскоре после того, как Авен покинул пост главы министерства внешних экономических связей РФ, он возглавил Альфа-банк, сейчас считающийся одним из наиболее преуспевающих и влиятельных банков России. Который, кстати, является общепризнанным "кадровым резервом" власти и поныне. Но об этом -- позже.
Хождение во власть
Начиная с середины 90-х, когда частный бизнес уже набрал обороты и была сформирована "олигархическая" система, наметилось движение в обратном направлении. Эпоха "олигархического капитализма", точкой отсчета которой считается вторая президентская кампания Бориса Ельцина, породила массовый исход представителей бизнес-сообщества во власть. Наиболее яркие примеры таких перемещений -- назначение на пост первого вице-премьера главы ОНЭКСИМбанка Владимира Потанина и переход бизнесмена Бориса Березовского в Совет безопасности РФ. Наряду с "олигархами" в госструктуры потянулись и бизнесмены среднего калибра. Особенно "урожайной" в этом смысле стала избранная в 1995 году вторая Государственная дума. Там фигурировали такие имена, как Георгий Боос (будущий министр по налогам и сборам) -- руководитель главного столичного "осветителя" компании "Светосервис", основатель БИН-банка Михаил Гуцериев, вице-президент "ЛУКойла" Мухарбек Аушев, главный "водочник" и фармацевт Владимир Брынцалов и многие-многие другие.
Несколько позже во власти появился провинциальный бизнесмен Сергей Кириенко, ранее возглавлявший правление нижегородского КБ "Гарантия" и нефтяную компанию "НОРСИойл". После утверждения его премьер-министром на должность министра сельского хозяйства был назначен глава агрокомпании "Белая дача" Виктор Семенов, а на пост главы Минтопэнерго -- выходец из ЮКОСа Сергей Генералов.
Но это -- лишь верхняя часть айсберга. Именно в середине 90-х сложилась практика "делегирования" крупными корпорациями во власть чиновников среднего звена. Часто -- небескорыстно. Безусловно, с точки зрения законодательства такие назначения попадали под определения "коррупция" либо "злоупотребление служебным положением". Однако с точки зрения логики бизнеса часть из них была вполне закономерной и при наличии адекватного законодательства и традиций называлась бы вполне политкорректным на Западе словом "лоббизм".
Если отвлечься от темы коррупции, появление во власти представителей бизнеса, особенно на уровне среднего звена, можно признать явлением безусловно положительным. Ведь не секрет, что уровень профессионализма действующих чиновников, начиная от начальников департаментов министерств и ниже, не выдерживает никакой критики. Даже главы российских министерств признают, что самые мудрые и конструктивные решения первых лиц слишком часто вязнут на нижних этажах в силу некомпетентности исполнителей. Поэтому приход на "вторые роли" представителей бизнеса зачастую вызван желанием первых лиц хоть как-то ускорить и улучшить реализацию принятых решений. Одним из таких реализаторов, например, является начальник одного из департаментов Минсельхоза, известный бизнесмен и председатель Зернового союза Аркадий Злочевский. К этой же категории перемещений можно отнести массовую миграцию во властные структуры в качестве "политических менеджеров" и выходцев из Альфа-банка (заместители руководителя администрации президента Александр Абрамов и Владислав Сурков). Нельзя не отметить в этом контексте и представителей компании "Видео-Интернешнл" -- Михаила Лесина, Александра Акопова и, опосредованно, Алексея Волина, которые сейчас являются "топ-менеджерами" Минпечати, ВГТРК и аппарата правительства. Понятно, что их сложно назвать в чистом виде лоббистами "видака", но и трудно отнести к Иванам, родства не помнящим.
Перст указующий
Лоббистские мотивы всплывают и при рассмотрении обратного движения кадров -- из власти в бизнес. Крупные компании часто приглашают сотрудников аппарата или чиновников среднего звена из госструктур именно на должность лоббистов. То есть тех, кто не только знает до тонкостей механизмы принятия решений в "коридорах власти", но и зачастую имеет личные связи и "неформальные" возможности влияния на своих бывших коллег. Опять же -- вполне распространенная западная практика. Проблема лишь в том, что в России, где уровень доходов чиновников несопоставим с их полномочиями и "стоимостью" решаемых вопросов, те самые "неформальные рычаги" значат гораздо больше, чем приобретенный на госслужбе профессионализм.
Довольно популярными в последние годы стали приглашения на руководящие должности в бизнес-структуры первых лиц российской исполнительной власти. Здесь соображения "неформальные", скорее всего, имеют второстепенное значение. Более важным является возрастание престижа компании, с одной стороны, и действительно огромные связи и опыт -- с другой. Именно к таким перемещениям можно отнести приглашение на должность вице-президента ИК "Тройка Диалог" экс-заместителя министра финансов Олега Вьюгина и на пост замгендиректора "РусАла" -- экс-министра финансов (и вице-премьера) Александра Лифшица. В том же списке значится и бывший сельскохозяйственный вице-премьер и министр Владимир Щербак, который сейчас формально возглавляет крупнейший продовольственный монстр "Вимм-Билль-Данн". Правда, злые языки утверждают, что этот пост в некоторой степени и "почетная пенсия", то есть признание прошлых заслуг перед компанией.
Кстати, такие "почетные пенсии" -- вполне нормальное явление в США и Европе. Там отставной чиновник высокого ранга, которого назначают на должность вице-президента крупной корпорации с очень высоким окладом и минимумом должностных обязанностей, -- довольно распространенное явление.
Непредвзяточный взгляд
Можно сколь угодно долго морализировать и рассуждать о недопустимости коррупции во власти. Однако законов природы еще никто не отменял. С одной стороны, бизнесу жизненно необходимо участвовать в выработке и принятии государственных решений. Это желание можно втиснуть в рамки законодательства и создать необходимые условия, чтобы этому самому бизнесу не пришлось "спонсировать" компетентность власти. Либо смириться с "олигархическим капитализмом" и признаться, что цивилизованный диалог бизнеса и власти -- лишь лозунг. С другой стороны, власти для эффективного управления необходимы грамотные и квалифицированные менеджеры, которым нужно платить. И неплохо бы еще создавать условия для комфортного существования -- например обеспечивать престижность и высокую социальную значимость "государевой службы". Иначе -- смотри выше. Нужно признать, что ни одно из условий в России пока не соблюдено. Благое намерение об административной реформе и принятии "Кодекса поведения госслужащих" должно решить как минимум два вопроса: существенное -- в разы, если не в десятки раз -- повышение окладов чиновников и создание законодательной базы для того, чтобы предприниматель мог со спокойной совестью оставить свой бизнес на время нахождения на госслужбе и иметь гарантии того, что по возвращении ему не придется искать работу.
Только при соблюдении этих двух условий слово "лоббизм" перестанет быть синонимом слова "коррупция", а перемещения кадров из бизнеса во власть и наоборот станут нормальным явлением. Как с точки зрения права, так и с точки зрения общественной морали.
"Мистер Твистер -- бывший министр, мистер Твистер -- миллионер". Эти знакомые с детства строчки описывают одну из схем кадрового обмена между бизнесом и властью. Может ли этот обмен быть эффективным для обеих сторон и где грань между "кадровой ротацией" и коррупцией?Одним из самых заметных событий прошлой недели стал переход Александра Шохина с поста главы банковского комитета Госдумы в частную инвестиционную компанию "Ренессанс Капитал". Такой шаг по-своему уникален для российской политики. Впервые председатель одного из ключевых думских комитетов, известный политический деятель добровольно сдает депутатский мандат (причем почти за два года до выборов) не для того, чтобы уйти в правительство или президентские структуры, а чтобы "попробовать свои силы в частном секторе". Решение Шохина многие связывают с последними кадровыми переменами в ЦБ: по слухам, он давно "метил" на место Виктора Геращенко. Теперь, когда вопрос о преемнике Геракла снят, стало понятно, что особых кадровых перспектив у экс-вице-премьера -- экс-министра -- экс-вице-спикера -- экс-лидера фракции просто нет. Остается рутинная работа в Думе, которая вряд ли может удовлетворить честолюбие видавшего виды Александра Шохина. Так что с точки зрения личных мотивов этот шаг выглядит вполне оправданным. Тем не менее такое решение совершенно не характерно для существующей системы обмена кадрами между бизнесом и властью в России.
Сообщающиеся сосуды
Везде на Западе, особенно в США, кадровая ротация из бизнеса во власть и обратно -- явление вполне закономерное. Более того, необходимое и всячески поощряемое "общественной моралью". Ведь исходя из канонов западной демократии власть -- это группа людей, нанятых гражданами (и бизнесом) для того, чтобы устанавливать некие правила, которые позволяют этим гражданам (и бизнесу) существовать наиболее комфортно. Во всех рыночных экономиках существует целый комплекс законодательных актов, призванных обезопасить власть от излишнего влияния выходцев из бизнеса (то есть использования служебного положения в корпоративных целях), а самих этих выходцев -- от опасности лишиться собственности во время вынужденного "отлучения" от дел в период госслужбы. Тем не менее даже в странах со сложившимися традициями ротации кадров периодически возникают "накладочки", которые приводят к громким скандалам. За примерами далеко ходить не нужно: премьер-министра Италии Сильвио Берлускони обвиняют в желании сделать из страны "корпорацию Берлускони", а ряд "неувязочек" с коммерческим прошлым Билла Клинтона был списан в архив только благодаря скандалу с Моникой Левински.
В России ситуация диаметрально противоположна европейско-американской. Уходящий из власти в бизнес чиновник тут же получает в общественном сознании имидж "наворовавшего", а приходящий во власть предприниматель бывает немедленно заподозрен в том, что "там мало украл". И вообще, любые связи власти и бизнеса воспринимаются исключительно с точки зрения "цены вопроса". На самом деле почва для таких умозаключений есть. Ведь российскому бизнесу не более полутора десятков лет. Поэтому даже самые "белые и пушистые" предприниматели в общественном сознании до сих пор не избавились в полной мере от имиджа ларечников. Кроме того, первый исход из власти в бизнес как раз и приходился на времена самого дикого российского капитализма, который с легкой руки одного из соратников Бориса Березовского вошел в фольклор под именем "большого хапка". Именно тогда в бизнес попали и бывшие заместители министра нефтегазовой промышленности СССР Вагит Алекперов и Рем Вяхирев, и сам министр, член ЦК КПСС Виктор Черномырдин. Это не считая "мелких брызг" -- именно в те времена большинство наиболее талантливых и "пробивных" госчиновников начали формировать будущую элиту российского бизнеса.
Новый приток чиновничьих кадров в бизнес пошел уже из числа министров-реформаторов. Одним из первых чиновников, после отставки перешедших в бизнес-структуры, стал Петр Авен. Как известно, вскоре после того, как Авен покинул пост главы министерства внешних экономических связей РФ, он возглавил Альфа-банк, сейчас считающийся одним из наиболее преуспевающих и влиятельных банков России. Который, кстати, является общепризнанным "кадровым резервом" власти и поныне. Но об этом -- позже.
Хождение во власть
Начиная с середины 90-х, когда частный бизнес уже набрал обороты и была сформирована "олигархическая" система, наметилось движение в обратном направлении. Эпоха "олигархического капитализма", точкой отсчета которой считается вторая президентская кампания Бориса Ельцина, породила массовый исход представителей бизнес-сообщества во власть. Наиболее яркие примеры таких перемещений -- назначение на пост первого вице-премьера главы ОНЭКСИМбанка Владимира Потанина и переход бизнесмена Бориса Березовского в Совет безопасности РФ. Наряду с "олигархами" в госструктуры потянулись и бизнесмены среднего калибра. Особенно "урожайной" в этом смысле стала избранная в 1995 году вторая Государственная дума. Там фигурировали такие имена, как Георгий Боос (будущий министр по налогам и сборам) -- руководитель главного столичного "осветителя" компании "Светосервис", основатель БИН-банка Михаил Гуцериев, вице-президент "ЛУКойла" Мухарбек Аушев, главный "водочник" и фармацевт Владимир Брынцалов и многие-многие другие.
Несколько позже во власти появился провинциальный бизнесмен Сергей Кириенко, ранее возглавлявший правление нижегородского КБ "Гарантия" и нефтяную компанию "НОРСИойл". После утверждения его премьер-министром на должность министра сельского хозяйства был назначен глава агрокомпании "Белая дача" Виктор Семенов, а на пост главы Минтопэнерго -- выходец из ЮКОСа Сергей Генералов.
Но это -- лишь верхняя часть айсберга. Именно в середине 90-х сложилась практика "делегирования" крупными корпорациями во власть чиновников среднего звена. Часто -- небескорыстно. Безусловно, с точки зрения законодательства такие назначения попадали под определения "коррупция" либо "злоупотребление служебным положением". Однако с точки зрения логики бизнеса часть из них была вполне закономерной и при наличии адекватного законодательства и традиций называлась бы вполне политкорректным на Западе словом "лоббизм".
Если отвлечься от темы коррупции, появление во власти представителей бизнеса, особенно на уровне среднего звена, можно признать явлением безусловно положительным. Ведь не секрет, что уровень профессионализма действующих чиновников, начиная от начальников департаментов министерств и ниже, не выдерживает никакой критики. Даже главы российских министерств признают, что самые мудрые и конструктивные решения первых лиц слишком часто вязнут на нижних этажах в силу некомпетентности исполнителей. Поэтому приход на "вторые роли" представителей бизнеса зачастую вызван желанием первых лиц хоть как-то ускорить и улучшить реализацию принятых решений. Одним из таких реализаторов, например, является начальник одного из департаментов Минсельхоза, известный бизнесмен и председатель Зернового союза Аркадий Злочевский. К этой же категории перемещений можно отнести массовую миграцию во властные структуры в качестве "политических менеджеров" и выходцев из Альфа-банка (заместители руководителя администрации президента Александр Абрамов и Владислав Сурков). Нельзя не отметить в этом контексте и представителей компании "Видео-Интернешнл" -- Михаила Лесина, Александра Акопова и, опосредованно, Алексея Волина, которые сейчас являются "топ-менеджерами" Минпечати, ВГТРК и аппарата правительства. Понятно, что их сложно назвать в чистом виде лоббистами "видака", но и трудно отнести к Иванам, родства не помнящим.
Перст указующий
Лоббистские мотивы всплывают и при рассмотрении обратного движения кадров -- из власти в бизнес. Крупные компании часто приглашают сотрудников аппарата или чиновников среднего звена из госструктур именно на должность лоббистов. То есть тех, кто не только знает до тонкостей механизмы принятия решений в "коридорах власти", но и зачастую имеет личные связи и "неформальные" возможности влияния на своих бывших коллег. Опять же -- вполне распространенная западная практика. Проблема лишь в том, что в России, где уровень доходов чиновников несопоставим с их полномочиями и "стоимостью" решаемых вопросов, те самые "неформальные рычаги" значат гораздо больше, чем приобретенный на госслужбе профессионализм.
Довольно популярными в последние годы стали приглашения на руководящие должности в бизнес-структуры первых лиц российской исполнительной власти. Здесь соображения "неформальные", скорее всего, имеют второстепенное значение. Более важным является возрастание престижа компании, с одной стороны, и действительно огромные связи и опыт -- с другой. Именно к таким перемещениям можно отнести приглашение на должность вице-президента ИК "Тройка Диалог" экс-заместителя министра финансов Олега Вьюгина и на пост замгендиректора "РусАла" -- экс-министра финансов (и вице-премьера) Александра Лифшица. В том же списке значится и бывший сельскохозяйственный вице-премьер и министр Владимир Щербак, который сейчас формально возглавляет крупнейший продовольственный монстр "Вимм-Билль-Данн". Правда, злые языки утверждают, что этот пост в некоторой степени и "почетная пенсия", то есть признание прошлых заслуг перед компанией.
Кстати, такие "почетные пенсии" -- вполне нормальное явление в США и Европе. Там отставной чиновник высокого ранга, которого назначают на должность вице-президента крупной корпорации с очень высоким окладом и минимумом должностных обязанностей, -- довольно распространенное явление.
Непредвзяточный взгляд
Можно сколь угодно долго морализировать и рассуждать о недопустимости коррупции во власти. Однако законов природы еще никто не отменял. С одной стороны, бизнесу жизненно необходимо участвовать в выработке и принятии государственных решений. Это желание можно втиснуть в рамки законодательства и создать необходимые условия, чтобы этому самому бизнесу не пришлось "спонсировать" компетентность власти. Либо смириться с "олигархическим капитализмом" и признаться, что цивилизованный диалог бизнеса и власти -- лишь лозунг. С другой стороны, власти для эффективного управления необходимы грамотные и квалифицированные менеджеры, которым нужно платить. И неплохо бы еще создавать условия для комфортного существования -- например обеспечивать престижность и высокую социальную значимость "государевой службы". Иначе -- смотри выше. Нужно признать, что ни одно из условий в России пока не соблюдено. Благое намерение об административной реформе и принятии "Кодекса поведения госслужащих" должно решить как минимум два вопроса: существенное -- в разы, если не в десятки раз -- повышение окладов чиновников и создание законодательной базы для того, чтобы предприниматель мог со спокойной совестью оставить свой бизнес на время нахождения на госслужбе и иметь гарантии того, что по возвращении ему не придется искать работу.
Только при соблюдении этих двух условий слово "лоббизм" перестанет быть синонимом слова "коррупция", а перемещения кадров из бизнеса во власть и наоборот станут нормальным явлением. Как с точки зрения права, так и с точки зрения общественной морали.
ВЛАДИМИР ЗМЕЮЩЕНКО, ВЛАДИМИР РУДАКОВ
Подписывайтесь на PROFILE.RU в Яндекс.Новости или в Яндекс.Дзен. Все важные новости — в telegram-канале «PROFILE-NEWS».
