Наверх
7 декабря 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2008 года: "Пенсионные мытарства"

Финансовый кризис поставил под угрозу пенсионную
систему России. Косвенно проблему признало правительство, объявив о
ликвидации с 2010 года единого социального налога. На смену ему придут
страховые взносы, меняющие суть пенсионной системы. К чему могут
привести задуманные меры?Социальные системы очень хрупки. Любые «крутые виражи» их ставят на
грань катастрофы. Придумана масса механизмов защиты от неопытного или
чрезмерного воздействия человеческого фактора. Пренебрежение этими
механизмами приводит к трагедиям. Последствия же резких изменений
социальных систем, затрагивая жизнеобеспечение миллионов граждан, дают
о себе знать не сразу и не явно. Как и происходит сегодня с вибрирующей
пенсионной системой России.
   Как так получилось, что действующая пенсионная система, еще недавно
успешная, была доведена до плачевного состояния? Ведь в постсоветский
период, в 1991 году, был принят вполне разумный закон о государственных
пенсиях. Был создан Пенсионный фонд как кредитно-финансовое учреждение,
установлен страховой тариф в размере 26%, который в 1992 году был
повышен до 31,6%. В 1993 году по причине введения обязательного
медицинского страхования тариф был снижен до 28%.
   Так была создана внятная, сбалансированная, профицитная пенсионная
система, ориентированная на реализацию принципов социального
страхования. Другое дело, что она столкнулась с изматывающими
проблемами высокой инфляции, необходимостью догоняющей индексации
пенсий и компенсационных доплат, дефолтом 1998 года. Это были отголоски
социально-экономических проблем страны, а не внутренние проблемы
пенсионной системы. Она, кстати, быстро восстановилась, как только
экономическая жизнь оживилась, а работодатели начали регулярно платить
заработную плату, вносить страховые взносы.
   Нерешенной проблемой этой системы оставалось досрочное пенсионное
обеспечение — наследие советского периода. Льготные пенсии отвлекали
значительные финансовые ресурсы, не позволяя в полной мере реализовать
принципы социального страхования.
   Нокдаун. Еще нокдаун
   Внутренние проблемы пенсионной системы начались с начала XXI века. В
2001 году, несмотря на возражения, правительство, исходя из
бюджетно-финансовых и фискальных, а не социально-страховых соображений,
вместо страховых взносов ввело единый социальный налог (ЕСН). При этом
звучали уверения, что наряду со снижением налогового бремени и
введением регрессивной шкалы снизятся и административные издержки. Чего
планировали достичь передачей функций сбора и контроля ЕСН налоговым
органам, унификацией налоговой базы, гармонизацией налоговой системы.
Также утверждалось, что такая передача приведет к повышению
собираемости налогов.
   Однако в принятую в спешке и под административным давлением главу 24
«Единый социальный налог» части II Налогового кодекса вскоре пришлось
вносить многочисленные изменения. Менее чем за полтора года закон о ЕСН
трижды пересматривался. Его введение вызвало значительные
бюджетно-финансовые и организационные изменения, необходимость принятия
массы нормативно-правовых документов, регулирующих порядок и формы
представления отчетности налогоплательщиками (страхователями,
работодателями) налоговым органам и исполнительным органам
государственных внебюджетных фондов.
   Целесообразность введения ЕСН обосновывалась тем, что замена
страховых взносов, уплачиваемых в государственные внебюджетные фонды в
соответствии с различными нормативными правовыми актами, единым
платежом, позволит плательщикам упростить учет и уменьшить количество
оформляемых платежных документов.
   Но результат «трансформации» только все обюрократизировал.
Количество платежных документов, оформляемых плательщиками, увеличилось
с 5 в 2000 году до
   11 в 2001-м. Так введением ЕСН, если говорить в спортивных терминах, пенсионной системе был нанесен первый нокдаун.
   С 1 января 2002 года в связи с принятием пакета пенсионных законов,
полностью изменивших облик пенсионной системы, ЕСН, уплачиваемый в ПФР
в размере 28% от фонда оплаты труда (ФОТ), был разделен на две части.
Собственно ЕСН, направляемый в государственный бюджет в размере 14%, и
взносы на страховую часть и накопительную часть трудовой пенсии, также
уплачиваемые в размере 14% от ФОТ.
   Систему ждали новые испытания. С 2005 года правительство предложило
снизить ставки ЕСН с 35,6% до 26%, в том числе отчисления в Пенсионный
фонд — с 28% до 20%, то есть сразу почти на треть! Правительство
гарантировало, что сокращение доходов ПФР на 280 млрд рублей будет
компенсировано из государственного бюджета. Предполагалось, что
снижение налогового бремени позволит повысить заработную плату,
направить средства на модернизацию производства, а также будет
способствовать выведению из тени зарплат на сумму порядка 30 млрд
рублей. Что приведет к значительному увеличению сборов подоходного
налога.
   Ряд депутатов ГД возражали, считая, что в случае принятия этих
изменений, во-первых, будут ликвидированы остатки системы социального
страхования, во-вторых, ЕСН фактически превратится в неокрашенный и
безадресный налог, в-третьих, станет необязательным целевое направление
ЕСН в государственные внебюджетные фонды, в которых возникнет серьезный
дефицит. Однако решение о снижении ЕСН было принято, что можно считать
вторым нокдауном, нанесенным пенсионной системе.
   Почти нокаут
   Сердцевиной пенсионной реформы 2002 года, основной концептуальной
идеей и новшеством стало разделение трудовой пенсии по старости на три
составные части: базовую, страховую (условно-накопительную) и
обязательную накопительную. Каждая из этих частей имеет самостоятельный
источник финансирования, порядок индексации и корректировки. Пятилетний
опыт функционирования пенсионной системы обнажил существенные изъяны,
обусловленные дефектами принятой концепции. Такое разделение стало
третьим, близким к нокауту, ударом по пенсионной системе.
   Наличие базовой части разрушило привязку трудовой пенсии к истории
уплаты страховых взносов и существенно увеличило расходы бюджета на
выплаты базовой части. Разделение пенсии на составные части
концептуально некорректно. Право на трудовую пенсию должно зависеть от
продолжительности трудового (страхового) стажа и получаемой в течение
всего периода заработной платы (дохода), на которую начисляются и
вносятся соответствующие взносы. Работник, имеющий продолжительный
трудовой (страховой) стаж, должен иметь возможность заработать право на
достойную пенсию.
   В старости социально уязвимыми оказываются профессиональные группы,
труд которых оценивался крайне низко и в пользу которых сложилась
хроническая задолженность по уплате взносов. Таковыми, в частности,
являются сельские труженики, а также работники бюджетной сферы. Именно
они прежде всего нуждаются в серьезной адресной материальной поддержке
в старости. На такую поддержку ориентированы социальные пенсии,
выплачиваемые определенным категориям граждан, которые по тем или иным
причинам не смогли заработать достойную трудовую пенсию.
   Концепция пенсионной реформы предполагала, что такой материальной
подпоркой станет базовая часть трудовой пенсии. Однако в силу того, что
данная часть неотъемлема от трудовой пенсии в целом, ее индексация или
разовое законодательное увеличение тонким слоем «распыляется» по всей
почти 40-миллионной армии пенсионеров.
   Давление на бюджет
   Собранные мною из разных источников — документов НИИ труда и
социального страхования, Минздравсоцразвития, переписки правительства и
администрации президента — сведения позволяют предположить, что скоро
будут внесены следующие изменения в пенсионную систему: вместо единого
социального налога (ЕСН) восстановлен страховой тариф, который
возрастет с 20% до 26%; базовая часть трудовой пенсии будет объединена
со страховой; будет установлен потолок страхуемого заработка (дохода) в
размере 415 тыс. рублей в год (подлежит последующей индексации), сверх
которого страховые взносы не начисляются; продолжено совершенствование
накопительной составляющей пенсионной системы; проведена валоризация
(повышение денежной оценки) пенсионных прав, которые приобретены до
начала последней пенсионной реформы (до 1 января 2002 года); введен
минимальный уровень материального обеспечения, который обеспечивал бы
пенсионеру прожиточный минимум; социальная пенсия установлена на уровне
прожиточного минимума пенсионера на конец 2009 года.
   Таковы общие контуры ожидаемых изменений. Для тех, кто получал
высокую заработную плату и назначенная им трудовая пенсия выше средней,
подобная прибавка к базовой части трудовой пенсии не существенна. Такие
пенсионеры считают, что их пенсии несправедливо низки по отношению к их
предшествующей зарплате (чем выше заработная плата, тем ниже
коэффициент замещения). Для тех же, кто получает низкие трудовые
пенсии, очередные незначительные прибавки к трудовой пенсии (200—300
рублей) не разрешают проблем их бедственного материального положения.
   Та часть трудовой пенсии, которая считается страховой, фактически не
является таковой в силу изначально заложенного дефицита собственных
средств, направляемых на выплаты данной части трудовой пенсии.
Поступлений взносов на страховую часть трудовых пенсий недостаточно
даже на текущие выплаты. Дефицитная система не может быть страховой.
Сначала недостаток средств на выплаты страховой части средств
покрывался за счет перераспределения единого социального налога (ЕСН),
а с 2005 года, в связи с резким снижением ставки ЕСН и утраты им
целевого характера, недостаток средств покрывается за счет федерального
бюджета.
   В проектах бюджета ПФР на соответствующий год финансовые ресурсы,
направляемые на выплаты базовой и страховой части трудовых пенсий,
стали называться распределительной составляющей пенсионной системы.
Таким образом, признано, что сложившаяся после реформы пенсионная
система по своей сути является не страховой, а распределительной, со
стремительно нарастающей зависимостью от федерального бюджета.
   Давление на федеральный бюджет возрастает как в силу принимаемых
решений о повышении пенсий, так и в связи с отвлечением пенсионных
средств на будущие выплаты накопительной части трудовых пенсий. Выплаты
базовой части трудовой пенсии, которая в структуре трудовой пенсии
практически сравнялась со страховой частью, привели к существенному
обременению федерального бюджета. В этом неожиданно, причем в разных
СМИ, признался даже министр финансов Алексей Кудрин. Хотя об оскудении
бюджета пенсионными выплатами ни строкой не упоминается в
представленной Минфином «Бюджетной стратегии».
   19,1 года на пенсии
   Пока «Стратегия» предлагает объединить базовую часть трудовой
пенсии. Однако возникает проблема переходного периода. Удастся ли уже с
2010 года обеспечить выплаты полноценной трудовой пенсии по старости
(базовая часть плюс страховая) только за счет резко возросших
поступлений страховых взносов? Обоснование возможности таких выплат
предполагает проведение соответствующих расчетов.
   В страховой системе размер назначаемой пенсии должен зависеть от
продолжительности жизни застрахованных лиц. Для этого необходима
внутренняя статистика Пенсионного фонда, а не данные Росстата,
статистика по лицам, вовлеченным и выбывающим из пенсионной системы,
прежде всего в трудоспособном возрасте. Лицевые счета умерших лиц, как
в трудоспособном возрасте, так и вскоре после назначения пенсии,
закрываются. И важно знать, какой суммарный объем финансовых средств по
страховой части трудовой пенсии отражен на таких счетах. В подлинно
страховой системе эти средства должны перераспределяться и оказывать
существенное влияние на пенсионные права здравствующих пенсионеров.
Условно-накопительный подход не учитывает эту часть пенсионных прав,
которая может быть оценена на основании актуарных расчетов. И, судя по
чрезвычайно высокой смертности мужчин трудоспособного возраста, данные
весьма значительны.
   Пока же расчеты трудовых пенсий основываются на данных примитивной
статистики. Введен показатель «ожидаемый период выплаты трудовой пенсии
по старости», который рассчитан на основании данных таблицы смертности
населения за 1999 год. Согласно этим данным, ожидаемая остаточная
продолжительность жизни выходящих на пенсию составляет: для мужчин от
60 лет — 13,5 лет; для женщин от 55 лет — 22,6 лет. А ожидаемая
остаточная продолжительность жизни в целом для выходящих на пенсию
составляет: 13,5 х 0,39 + 22,6 х 0,61 = 19,1 (0,39 и 0,61 — доля мужчин
и женщин в общей совокупности выходящих на пенсию. Источник: Аброскин
А.С. Оценка ожидаемой продолжительности жизни пенсионеров. — «Пенсия»,
2001, №5). Этот простенький расчет стал основанием для принятия 19 лет
в качестве общей нормы ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по
старости. Более детальных и убедительных расчетов этого показателя
обнаружить не удалось.
   Подножка «человеческого фактора»
   Давно обсуждается зависимость пенсионной системы от демографической
проблемы. В основном на макроуровне общих показателей численности
населения, половозрастной структуры, трудоспособного, экономически
активного населения, ожидаемого сокращения численности населения в
будущем и т.д. Вот только влияние демографии на финансовую устойчивость
пенсионной системы, в силу многофакторности проблемы старения и
смертности населения, не столь очевидно. Демографические процессы в
России лишь по макропропорциям сходны с тенденциями в развитых странах.
На это обращают внимание многие демографы. В частности, они указывают
на то, что в долгосрочном страховании прогнозирование показателей
смертности — сложная задача. В России указанная задача сложна вдвойне,
поскольку эволюция демографических показателей происходит по иным
законам.
   Обязательные пенсионные накопления, главным аргументом в пользу
которых были демографические проблемы, стали серьезнейшим ударом по
пенсионной системе. Их введение привело к отвлечению, выведению из
пенсионной системы значительных финансовых ресурсов, усугубило
зависимость Пенсионного фонда и обременение федерального бюджета.
Предполагается дальнейшее совершенствование этой части трудовой пенсии.
Однако детали такого «совершенствования» пока не известны.
   Отказ от «кубышки»
   На мой взгляд, было бы разумно отказаться от обязательных пенсионных
накоплений, так как в ближайшие десятилетия нереально обеспечить их
доходность. А без доходности их введение утрачивает смысл. Особенно
наглядно такую невозможность демонстрирует провальный по причине
финансового кризиса 2008 год.
   Решить проблему отказа от накопительной системы нетрудно. Те
возрастные группы (старше 1968 года), которые лишились права
формирования обязательных пенсионных накоплений, уже оказались в
существенном выигрыше. Их отчисления по накопительные части,
присоединенные к страховой части трудовой пенсии, индексируются чуть
ниже темпов роста заработной платы. 2008 год может побудить многих
воспользоваться правом обратного перевода своих пенсионных накоплений в
Пенсионный фонд. Достаточно предоставить им право присоединения своих
пенсионных накоплений к страховой части трудовых пенсий. Можно ожидать,
что многие корпоративные структуры будут активно возражать против этого
предложения.
   Крайне важным и достаточно очевидным новшеством является введение
ограничения на размер страхуемой заработной платы (дохода).
Обязательному социальному страхованию должен подлежать доход, не
превышающий определенного установленного предела. Только введение
такого ограничения позволит «расшить проблемы, связанные с
коэффициентом замещения. В противном случае будет продолжаться
измерение «средней температуры по больнице». Также не удастся решить
проблему уклонения от уплаты взносов, отделить обязательное страхование
от дополнительного, добровольного страхования, вовлечь в систему
обязательного социального страхования самозанятое население. Такие
предложения выдвинуты Минздравсоцразвития.
   Желательно провести соответствующие расчеты на основании статистики
о распределении уровней доходности экономически активного населения,
оценить ожидаемые суммарные поступления страховых взносов в Пенсионный
фонд в зависимости от выбора верхней границы страхуемого дохода
(заработка). Малопродуктивно установление такой границы на основании
простого умножения первого уровня действующей регрессивной шкалы ЕСН
(280 тыс. рублей) на коэффициент изменения среднемесячной номинальной
начисленной заработной платы за истекший период (2006—2009 годы). На
таком умножении зиждется обоснование введения 415 тыс. рублей в
качестве верхней границы страхуемого заработка (дохода). Однако
обоснования введения 280 тыс. рублей в качестве первого уровня
регрессивной шкалы налогообложения обнаружить не удалось. Следует
отметить, что, например, германским социальным законодательством
предписывается для простоты расчетов верхний уровень страхуемого дохода
устанавливать кратным 12.
   В ожидании «уборки»
   Существующей пенсионной системе свойственны многочисленные финансово
обременительные исключения и льготы — от уплаты взносов до выплаты
досрочных пенсий. Без программы предварительной расчистки этих
«исключений» утрачивают всякий смысл рассуждения о коэффициентах
замещения и моделирования долгосрочного изменения ставки замещения. Но
пока вместо систематической «уборки» господствует процесс «захламления»
и деформации пенсионной системы. Надеюсь, ожидаемые нововведения
позволят начать длительную, аккуратную и профессионально выверенную
«расчистку» пенсионной системы. Единственное, что может помешать
указанному процессу, — это «культ государства и мнимой мудрости
административного аппарата», который господствовал в России на
протяжении веков. Попросту говоря, культ чиновничества.
    Замок на дыре
    Регрессивная формула накопительной пенсионной системы обоснована так
же, как обоснована    прогрессивная шкала системы налогов. Если налоговая
шкала имеет смысл перераспределения доходов в интересах социальной
справедливости, то накопительная пенсия — исключительно дело
накапливающего. Понятно, что человеку с высокими доходами нет смысла
откладывать на пенсию такой же их процент, как человеку с доходами
низкими. При этом стоит заметить, что в нормальной накопительной
системе процент отчислений должен быть личным делом накапливающего.
   Вообще нормальная накопительная пенсионная система исходит из двух
постулатов. Во-первых, накопление пенсии — исключительно личное дело
накапливающего. Отсюда нормальная накопительная система — уж точно не
государственная и, как правило, базирующаяся на частных пенсионных
фондах, предлагающих конкурентные услуги. Во-вторых, эта система
исходит из того, что либо по умолчанию, в силу веры в незыблемость
экономической системы, либо через какие-то госгарантии считается, что
накопительные сбережения не сгорят в результате какого-то катаклизма.
При этом накопительная система работает с нуля, то есть
подразумевается, что накопления граждан не должны покрывать накопленный
пенсионный долг государства. Все эти параметры не выдерживаются, к
сожалению, не только в России, но и, собственно, везде. В наиболее
диком состоянии, кстати, находится пенсионная система США, где
финансовый разрыв между обязательствами и средствами их погашения
превысил $50 трлн. Американским гражданам предстоит в самый разгар
кризиса узнать, что пенсионные фонды пусты.
   Проблема наша — помимо разных обстоятельств, таких как недоверие
населения к коммерческим структурам, особенно в части пенсионного
накопления, и т.д. — в том, что в основе нашей пенсионной системы лежит
пенсионный долг, как номинальный, в виде исчисленного дефицита,
доставшегося в наследство от практического банкротства советской
пенсионной системы, так и огромный фактический долг перед поколениями
нынешних пенсионеров, создавшими своим трудом практически все нынешние
реальные активы и имеющими право хотя бы на физическое выживание в
старости. Никакая новая, самая идеальная пенсионная система,
построенная на этой огромной дыре, существовать не сможет, во всяком
случае до тех пор, пока физически существуют эти поколения. В свое
время предполагалось капитализировать этот пенсионный долг с помощью
неких государственных обязательств инвестиционного характера. Идея
чисто эмиссионная, но при грамотном воплощении вполне реальная. Кстати,
сейчас, когда в условиях кризиса эмиссионные по своей сути схемы
проломили монетаристскую догматику даже действующих наших финансовых
руководителей, к этой схеме вполне можно было вернуться и на ее основе
вытащить даже нашу хромую пенсионную реформу. Если можно с помощью
эмиссии капитализировать банковскую систему и рефинансировать бизнес,
тем более это можно сделать с системой пенсионной, конвертировав
советский пенсионный долг в длинные инвестиционные инструменты. А потом
накапливай, сколько хочешь.
   Михаил Леонтьев

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK