04.02.2008 01:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2008 года: "Судебный прочерк"

Острый конфликт по поводу распределения лицензий на региональные GSM-частоты имеет все шансы стать роковым для Россвязьохранкультуры, инициировавшей его, и привести к переделу рынка мобильной связи. Собственно, так и предполагал , обращаясь к этой теме в сентябре 2007 года*.

Два в разной степени пострадавших фигуранта - Федеральное агентство связи (Россвязь) и компания - продолжают выигрывать один суд за другим, отстаивая правомерность конкурсных критериев, измененных в середине лета Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура). Россвязь, разработчик прежних условий конкурсов, защищает репутацию, , фаворит в конкурсах по старым условиям, - свой бизнес.
Еще в конце прошлого года доказала в суде незаконность приказов Россвязьохранкультуры об отмене старых конкурсов. Решение суда произвело эффект разорвавшейся бомбы. В результате под сомнением оказались не только перспективы развития компании , собравшей самый большой урожай частот по новым условиям и претендовавшей на звание , но и вообще все лицензии, выданные по итогам новых конкурсов, у которых, как следует из судебных решений, нет юридической базы.

Исчезла зацепка
Чтобы разобраться в смысле и значении борьбы, развернувшейся между участниками телекоммуникационного рынка и регуляторами, необходим минимум предыстории. Итак, в результате конверсии частот, ранее зарезервированных для использования Министерством обороны, в 2006 году в распоряжении государства появился весьма серьезный инструмент для стимулирования и без того достаточно динамично развивающегося российского телекома. Россвязь, которой, согласно ее полномочиям, на тот момент, собственно, и предстояло этот инструмент задействовать, решила использовать данную возможность для стимулирования конкуренции на рынке, расширения возможностей для входа на рынок мобильной связи новых игроков и укрепления позиций региональных операторов. С этой целью при определении условий конкурсов по распределению частот дополнительное преимущество получили компании, имеющие лицензии на фиксированные виды связи.
Однако затем полномочия по проведению конкурсов перешли к новому регулятору - Россвязьохранкультуре. Четыре конкурса по старым условиям состоялись в назначенный Россвязью срок - 17 и 19 июля 2007 года. В результате большинство частот досталось новичку рынка - компании (13 лицензий на 11 регионов), которая не имеет опыта оказания услуг мобильной связи и победила благодаря большому лицензионному портфелю (на WiMAX, TETRA и пр.). Буквально через несколько дней после объявления итогов глава Россвязьохранкультуры Борис Боярсков заявил: . Слова не разошлись с делами, и уже 26 июля глава Россвязьохранкультуры издал приказ о переносе остальных конкурсов, чтобы . Однако эти действия, мягко говоря, не встретили понимания ни у бизнеса, ни у коллег по кабинету. В результате кризис, который спровоцировала Россвязьохранкультуры, пришлось разрешать правительственной комиссии, а сам Боярсков получил выговор за неправомочность своих действий. Незаконный приказ был тоже отменен, однако время и возможность восстановить ситуацию статус-кво для нового регулятора были упущены.
Дело в том, что любые новые правила и новые даты проведения конкурсов, установленные Россвязьохранкультурой, с этого момента могли быть юридически оспорены как незаконные, поскольку ведомство не уложилось в срок, отведенный законодательством на проведение конкурсов.
Был лишь один законный аргумент, на который ссылалось ведомство Боярскова, - позиция Федеральной антимонопольной службы России (ФАС), которая вынесла решение о том, что критерии оценки конкурсных заявок, установленные Россвязью, нарушают закон . ФАС подключилась к процессу после обращения , который в конкурсах по старым критериям проиграл стратегические для развития его бизнеса частоты на Дальнем Востоке. Компания получила всего три лицензии - на Магаданскую область, Еврейскую АО и Якутию. Антимонопольная служба не только приняла решение о необходимости пересмотреть условия конкурсов, но и обратилась в суд с иском к Россвязи, требуя, как и , признать проведенные конкурсы недействительными.
Эта единственная юридическая зацепка Россвязьохранкультуры исчезла после того, как 9 января 2008 года Арбитражный суд признал неправомерность решения ФАС по старым критериям и обязал службу отменить решение о незаконности конкурсов, проведенных в соответствии с ними. Помимо решения о незаконности действий ФАС тот же Арбитражный суд Москвы приостановил рассмотрение иска ОАО к Россвязьохранкультуре, в котором оператор требовал признать недействительными итоги четырех летних конкурсов. Впрочем, в ФАС уверяют, что намерены обжаловать решение в суде апелляционной инстанции. Так, скорее всего, и будет. Однако, во-первых, не факт, что оно будет иным, во-вторых, именно с этого момента инициатива в схватке, по сути, перешла в руки противников из Россвязьохранкультуры.
Для Россвязьохранкультуры вердикт ФАС был единственным и достаточным юридическим аргументом для отмены конкурсов. Пусть даже отменять их без нарушения закона было нельзя. Тем не менее сообщалось, что закон был принесен в жертву пресловутому восстановлению . Теперь оказалось, что никакого нарушения не было. Более того, учитывая, что нарушения все-таки не было, становится неизбежным вывод о том, что единственным мотивом для тогдашнего решения ФАС была легитимизация попыток Россвязьохранкультуры переделить частоты.

Преемник или революционер?
Поражение ФАС от Россвязи не произвело столь шумного эффекта, как победа в суде . Но малозаметное на первый взгляд судебное решение - поворотный момент в развитии истории с конкурсами на региональные GSM-частоты. И, возможно, в развитии всего рынка связи.
Рынок воспринимает ситуацию вокруг конкурсов как чисто корпоративный конфликт. На наш взгляд, это не совсем так, точнее, совсем не так. Налицо идеологические разногласия между регуляторами - старым и новым.
Не так часто одно федеральное ведомство судится с другим. И трудно вспомнить другой пример, когда в суде защищается принцип преемственности государственной политики. В случае с Россвязьохранкультурой и Россвязью речь идет именно об этом - о принципах преемственности политики в области связи. Новый регулятор ее отрицает. Старый - и эта позиция теперь подкреплена судебным постановлением (в резолютивной части решения по иску к Россвязьохранкультуре) - на преемственности настаивает.
Россвязьохранкультура создавалась как орган политического регулирования в сфере массовых коммуникаций, в том числе связи. Фактически как министерство лицензий. Но без полномочий переписывать правила игры в подведомственных отраслях. Однако соблюсти это ключевое условие новому регулятору оказалось просто не под силу. Контролировать и не распоряжаться им. Да мыслимо ли такое для российского чиновника?
Дополнительным свидетельством того, что конфликт носит явно принципиальный характер, может послужить анализ различий между старыми критериями Россвязи и новыми - Россвязьохранкультуры.
Если Россвязь, разработавшая прежние критерии, так или иначе способствовала выходу на рынок новых игроков, то Россвязьохранкультура провела конкурсы так, чтобы не обидеть монополистов. Самым сильным игроком, с точки зрения Россвязьохранкультуры, оказался , АФК (МТС) и структур, родственных . Новые критерии позволили компании собрать практически весь урожай региональных лицензий.
В старой конфигурации оценок победитель получал четкое преимущество по баллам, и роль членов конкурсной комиссии была сведена к техническому подсчету и проверке документации. Набранные компаниями баллы, к слову, публиковались. По новой процедуре баллы никому не были интересны. А аргументы, согласно которым выявлялся победитель, остались тайной за семью печатями.
Конкурс по новым критериям превратился в конкурс красоты. . То есть в результате обмена мнениями. В подавляющем большинстве случаев (за исключением трех) выигрывал лот, на который претендовал. Так что плюрализма мнений среди членов конкурсной комиссии особенно-то и не было.
По условиям Россвязьохранкультуры серьезное преимущество в виде 40 баллов к интегральной оценке получали компании, уже имеющие лицензии на услуги сотовой связи GSM. Этот критерий вычеркнул из борьбы за частоты компанию , у которой был пул лицензий на различные виды связи за исключением GSM. Но максимума можно было достичь, только если у компании нет в разыгрываемом регионе лицензий GSM. Если они уже есть, то 40 баллов не прибавлялось. Такая схема устраивала при проведении конкурсов в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, где у него лицензий нет. Получить их все равно не удалось. Пролоббированный пересмотр правил раздачи региональных GSM-частот сыграл против него самого. Борис Боярсков, по сути, воспользовавшийся праведным гневом , чтобы запустить процесс пересмотра правил игры на рынке, установленных Россвязью, потом отказался ему помогать.
Словом, разброд и шатания в новой политике. Стоит ли теперь удивляться тому, что история с конкурсами потекла в обратном направлении. Дело теперь, похоже, идет к тому, что революционная политика Россвязьохранкультуры в регулировании связной отрасли будет дезавуирована ее внеправовым обеспечением. Суды фактически доказывают правоту прежней политики, раз за разом отменяя решения нового регулятора.

Четвертая высота
Судебные баталии вокруг злосчастных конкурсов заставили рынок задуматься о самом важном: как ввести на рынок новых крупных игроков, что, безусловно, отвечает интересам потребителей? Каким должен быть этот новый большой федеральный оператор?
Вопросы вовсе не праздные. После ряда благоприятных для судебных решений не исключено, что претенденты на статус четвертого (а может, и пятого) федерального игрока вступят в новую фазу борьбы, а конкурсы могут быть снова переиграны.
Развертывание GSM-сетей - процесс трудоемкий и дорогой. Компания, строящая федеральную сеть (тем более в условиях, когда на рынке доминируют крупные операторы), должна обладать значительным инвестиционным потенциалом.
На это в первую очередь указывает аналитик iKS Consulting Максим Савватин: , Tele2, , - нужно понимать, что для приобретения нового статуса уровень вложений в развитие GSM-сетей должен быть не менее $500 млн>.
Дополнительное условие: инвестиционные ресурсы нового игрока должны быть связаны не со всеми действующими на рынке связи финансово-промышленными группами. Ведь два из них - АФК и (управляющая телекоммуникационными активами в ) - уже имеют в собственности по федеральному оператору, а владеет акциями сразу в двух ( и ). С этой точки зрения - минус , который контролируется той же .
Это требование считает необходимым Ирина Астафьева, консультант-аналитик J'son & Partners: .
Однако Максим Савватин успокаивает: , или Altimo не станут производить столь крупные инвестиции для увеличения конкуренции своим же компаниям. Более вероятным представляется потенциальное развитие крупной сотовой компании, не аффилированной с уже имеющимися игроками>.
С тем, что операторов устраивает нынешний паритет цен и услуг, согласен и Илья Федотов, аналитик ИК : и - контролируют 84% российской абонентской базы. Таким образом, сотовый рынок в России, по сути, представляет собой классическую олигополию. С одной стороны, потребители услуг непосредственно не страдают от такой модели, так как, например, средняя стоимость минуты разговора в России у МТС и составляет около 6 центов, что ниже, чем в развитых странах. С другой стороны, у такой модели есть и свои изъяны, которые стали очевидными в прошлом году при введении принципа СРР (платит звонящий), - сотовые компании практически одновременно повысили свои тарифы>.
Потребители, считает Илья Федотов, в новом игроке должны быть заинтересованы, что тем не менее не делает задачу для нового игрока проще: , конечно, нужны. Но рынок сотовой связи насыщен и поделен между действующими игроками. Соответственно, выход на рынок новой общенациональной компании потребует огромных капитальных затрат (для примера, объем инвестиций МТС без учета покупки нематериальных активов за 5 лет составил $5,8 млрд, - $4,2 млрд), эффективность которых сегодня неочевидна>.
Внушительные затраты на развертывание сети вызваны в основном тем, что новому оператору необходимо привлекать на свою сторону клиентов. Абонентский потенциал известен: согласно исследованиям, в каждой из компаний есть от 15% до 30% нелояльных пользователей, которые при удобной возможности поменяют поставщика услуг сотовой связи. Но в любом случае новый федеральный GSM-оператор будет вынужден проводить агрессивную маркетинговую политику. О ее особенностях говорит Кирилл Тищенко, аналитик ФК : .
Новому оператору необходимы нестандартные бизнес-идеи и возможности дополнительного дохода от сети, например производство развлекательного контента.
Если сразу несколько компаний проявят активность в борьбе за статус нового федерального игрока, это будет выгодно и рынку, и потребителям. Задача государства, во-первых, не вмешиваться в эту конкурентную борьбу (тем более на стороне старожилов рынка, которые явно заинтересованы в сохранении статус-кво), а во-вторых, не мешать новым операторам, в частности расширяя для них частотные возможности.

________

* См. №32 за 2007 год.