Архивная публикация 2004 года: "Выменем Российской Федерации"

Закон суров. Закон священен. А также - вполне продаваем и покупаем. Нет, речь не о коррупционерах, а о тех, кто зарабатывает на написании законов. И о том, во сколько это обходится "заинтересованным лицам".

В России, второе десятилетие подряд пребывающей в состоянии перманентных реформ, наверное, самый большой в мире процент граждан, которые неплохо представляют, как работает законодательная власть. Они знают, что Дума нужна не только для того, чтобы веселить публику Шандыбиным и Жириновским, но и чтобы голосовать "за" или "против" того или иного закона. Известно и то, что в период голосования по Думе ходят незаметные люди с портфелями, которые называются лоббистами и законы проталкивают. Более просвященный читатель и телезритель даже представляет себе, что такое первое, второе и третье чтения. Однако мало кто знает, откуда берется собственно текст этого самого закона. Ведь даже очень лояльному по отношению к власти гражданину вряд ли придет в голову, что умные законы пишут те самые депутаты из телевизора.

Разработка и написание законов давно превратились фактически в самостоятельный и, надо сказать, весьма прибыльный бизнес. Опрошенные "Профилем" чиновники, депутаты и экономисты, имеющие богатый опыт законотворчества, в приватных беседах в один голос утверждали, что рынок законопроектов существует и деньги там крутятся вполне серьезные.

Официальная процедура законотворчества четко прописана в конституции (см. схему). На практике, как и водится, процесс получается гораздо более сложным и интересным.

Три источника

Если звезды зажигаются, это, как известно, кому-то нужно. Если закон появляется, значит, он отражает чьи-нибудь интересы. И кто-то готов заплатить за то, чтобы его вначале написали, а затем "помогли" принять.

Начнем с "институциональных" законов - таких, которые регулируют работу госорганов и экономики в целом: Налоговый и Бюджетный кодексы, нормативные базы, регулирующие работу министерств и ведомств, и т.п. Как правило, их вносит правительство. Написание такого рода законов - довольно сложная и очень трудоемкая работа. Само правительство разрабатывать подавляющее большинство законопроектов не в состоянии. По мнению одного из госчиновников, "в аппарате правительства, министерств доля людей, которые сами способны написать законы, удручающе невелика". То есть чиновники просто вынуждены заказывать тексты специалистам на стороне.

Платит за все либо бюджет, либо международные организации - Всемирный банк, ТАСИС и т.п. И если бюджетное финансирование - это совсем небольшие деньги, то международные организации выделяют на написание законов сотни тысяч долларов. В этом случае конкретно заинтересованных в принятии законов лиц или структур не существует. Однако международные организации дают гранты на создание dura lex лишь с тем условием, что большую часть работ (и денег) получат именно их специалисты (хотя российские эксперты в этих проектах работают - как правило, за фиксированную зарплату в $1-3 тыс. в месяц). Это не только желание обеспечить работой своих сотрудников, но и стремление, например, "усовершенствовать работу правовой системы России в областях, являющихся основополагающими для функционирования рыночной экономики" (официальная формулировка одного из грантов ВБ). Цель - сделать экономику России прозрачной и понятной для Запада. Что, в частности, соответствует интересам крупных международных корпораций, заинтересованных в освоении российского рынка.

Если же гранта получить не удалось, правительство зачастую привлекает вполне квалифицированных доморощенных специалистов. Люди соглашаются работать практически бесплатно для того, чтобы заработать имя и репутацию, которые впоследствии могут облегчить поиск более платежеспособного заказчика.

Ко второй группе законодательных актов можно отнести "политические" законопроекты. Здесь интересанты уже вполне определенные. Например, некоторые губернаторы, в частности псковский Евгений Михайлов, во время первого срока правления провели через местные Думы поправки, снижающие минимальную явку избирателей с 50% до 25%, что позволило им свободно избраться на второй срок, просто работая на снижение явки в нелояльных областях и на повышение - в лояльных, где был силен административный ресурс. Другой пример: длинная история с разрешением губернаторам избираться на третий срок, которая была затеяна в интересах Минтимера Шаймиева и Юрия Лужкова.

Есть и масса других примеров, когда депутаты от своего лица вносят некие законы социального характера. Обычно они не проходят экспертизу правительства и даже не всегда их выносят на первое чтение. Цель проста. Законы, имея социальный характер, позволяют депутатам "отчитываться" перед избирателями и ругать правительство. То есть - сплошной пиар.

Для написания "политических" законов специалисты, как правило, не привлекаются. Их тексты состоят порой из нескольких страничек крупным шрифтом, а в случае с поправками к действующим законам - из нескольких строк. Так что большого профессионализма не требуется.

Чего не скажешь о третьей группе - законах экономических, регулирующих распределение финансовых потоков. К примеру, закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", касающийся имущества ОАО РЖД стоимостью 1,3 трлн. рублей. Или законы, регулирующие налогообложение экспортно-ориентированных отраслей. Самый яркий пример - Соглашения о разделе продукции (СРП). Они требуют участия высококвалифицированных специалистов. Заказчики - крупные компании или отраслевые лоббисты. В прошлой Думе нередкими были случаи, когда депутат, который вносил подобный закон, видел его текст за час до заседания. Текст, понятное дело, писали специалисты, например, ЮКОСа или нанятые им профессионалы.

Союз писателей

Из всего процесса проталкивания закона (подготовка, необходимый PR, взятки деньгами или, что нередко бывает, "борзыми щенками" и услугами, а также консультации) самым недорогим является собственно написание текста. Это составляет не более четверти от общих затрат на проведение закона. Причем чем сложнее и конфликтнее закон, тем плотнее его нужно сопровождать. То есть важно не только написать текст, но и отследить, чтобы в процессе обсуждения туда не внесли меняющие его содержание поправки. "Для этого необходимо хотя бы привести в аппарат правительства человека, способного доказать правомочность законопроекта", - заметил бывший замглавы Минэкономразвития Александр Маслов.

Между тем отыскать необходимого специалиста потенциальному заказчику непросто. Официально засвеченных структур такого рода в стране просто нет. Команды игроков в основном гибкие. Как заметил бывший советник премьера Касьянова, а ныне директор Института проблем глобализации Михаил Делягин, "составить рейтинг таких экспертов нереально, поскольку рынок не полностью прозрачен даже для самих участников. Хотя действительно квалифицированных людей буквально несколько десятков".

Как правило, это команды, работающие в крупных или средних аналитических центрах и институтах, "одиночки", имевшие опыт работы в аппарате правительства или парламента, сотрудники ведущих вузов.

Точно ответить еще на один весьма животрепещущий вопрос (впрочем, имеющий вполне прикладной характер) - сколько стоит закон "под ключ" - невозможно. Слишком много зависит и от "специализации" закона, и от заказчика. Плюс сами игроки рынка по понятным причинам не стремятся к оглашению понесенных затрат, а потому строгий "прайс-лист" на такие услуги отсутствует.

По оценке экспертов из числа депутатов Госдумы (на которую ссылаются в своем исследовании об экономических издержках законотворчества аналитики ФБК), разработка одного законопроекта в ГД обходится в 3-4 тыс. рублей. Это если исходить исключительно из выделяемых из бюджета средств на законотворческую деятельность Думы. Абсолютно ясно, что это просто стоимость бумаги, на которой законопроект написан. И то, если закон не очень объемный.

Вот если рассмотреть хотя бы данные о проводимых министерствами и ведомствами тендерах по разработке законодательных актов, то порядок цифр уже совершенно другой. Например, проведенный Минэкономразвития в 2003 году тендер по разработке предложений "по совершенствованию законодательства в области развития финансового рынка" предусматривал выделение уже в 1,5 млн. рублей бюджетных средств. А разработка концепции и текста проекта закона "О несостоятельности (банкротстве) финансовых организаций" оценивалась в 600 тыс. рублей.

Среди наиболее "дорогих" называют закон о ЖКХ (по оценке, он обошелся в $5-6 млн., которые выбил на его написание бывший глава Госстроя Анвар Шамузафаров). Его в основном готовили эксперты фонда "Институт экономики города".

Один из правительственных чиновников заметил, что средняя цена "приличного" экономического закона "под ключ" составляет около $1 млн. А в том же исследовании ФБК есть ссылка на данные фонда ИНДЕМ, согласно которым внесение законопроекта оценивается от $250 тыс. до $1,5 млн.

В кулуарах становится тише

Понятно, что рынок услуг по написанию законов самым тесным образом связан с общей ситуаций на лоббистском фронте. А в последние полгода она коренным образом изменилась. После дела ЮКОСа, которому, кстати, неформально инкриминировали прежде всего желание "купить всю Думу" и контролировать законодательную работу, лоббисты сильно поутихли. Кроме того, избрание новой Думы, уже показавшей, что умеет голосовать "как надо", сама схема лоббизма претерпит существенные изменения.

По мнению директора международного центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International-R Елены Панфиловой, "с формированием новой Думы с большинством "Единой России" ни о каком лоббизме по основному пакету правительственных законов говорить не приходится".

В старой Думе правительственных законопроектов было около половины. Теперь, по словам одного из сотрудников Белого дома, количество их наверняка увеличится до двух третей и выше, а рынок услуг по их написанию, понятное дело, тоже переместится ближе к Белому дому.

Михаил Делягин, полтора года проработавший советником премьера Михаила Касьянова, считает, что "если раньше главным было внести сам проект закона, то теперь основным станет крючкотворство - внесение поправок и уточнений в продавливаемые президентом и правительством законопроекты".

То есть лоббизм в сфере законотворчества, конечно же, останется, но при этом станет изощреннее, а значит - дороже. Причем основная борьба перенесется из ставшей никому не интересной Госдумы в правительство. А одним из основных инструментов для игроков как раз станут специализирующиеся на законотворчестве эксперты - юристы и экономисты. Способные несколькими удачными и заметными только для узкого специалиста поправками в формулировках подкорректировать смысл законопроекта в "нужную" сторону.

Некоторые эксперты считают, что в связи с этим рынок профессиональных авторов законодательных актов несколько сократится, а ряд работающих на нем людей либо "уйдет из профессии", либо перейдет на госслужбу. Другие же полагают, что лоббисты быстро придут в себя и найдут возможности для применения своих навыков. Например, сосредоточив усилия на защите интересов средних компаний или региональных элит. А цены на их услуги либо останутся на прежнем уровне, либо увеличатся. Ведь, с одной стороны, теперь от них будет требоваться более высокая квалификация, а с другой - так как правительственные заказы придется выполнять за явно небольшие деньги, коммерческим структурам нужно будет возмещать этим профессионалам "упущенную выгоду".

В любом случае услуги "законописателей" - лишь часть сложного механизма создания и проведения законов, лоббизма в самом широком смысле этого слова. О том, как устроены остальные части этой машины, мы расскажем в одном из следующих номеров "Профиля".

ЕВГЕНИЙ ДМИТРИЕВ, ЕЛЕНА КОСТЮК