Забытая четверть народа

По данным Росстата на 1 января 2020 года, в РФ 37,2 млн сельских жителей – это 25% от общей численности населения страны. В странах Евросоюза сельское население составляет также около четверти. Однако ориентированность государственных расходов на сельское хозяйство у нас значительно ниже. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, в 2017 году значение индекса AOI (отношение доли сельского хозяйства в госрасходах к его доле в ВВП) по РФ составило 0,48. Для сравнения: в Канаде – 0,55, во Франции – 0,5, в Польше – 0,6.

Сельские жители часто лишены очень многого, что имеет городской житель, напоминает директор центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС Наталья Шагайда. Поход в районную поликлинику нередко превращается в испытание: плохие дороги, нет надежного транспорта, низкие доходы, чтобы нанять машину, сама поликлиника может быть в десятках километрах от села. Продолжительность жизни в селе ниже, чем в городе. С 2017 года стали ниже и показатели по числу рождаемости. В 73% российских сел проживает менее 200 человек. «Строго говоря, число постоянно проживающих в селе людей неизвестно, так как их высвобождение из сферы сельского хозяйства (с 50% до 15% от всех трудоспособных за 20 лет) не поглощается новыми местами занятости: многие уезжают на работу на другие территории каждый день, на рабочую неделю, сезон, до отпуска. Село превратилось в территорию, где число детей и пенсионеров на одного работающего выше, чем в городе», – говорит эксперт.

По статистике, уровень безработицы в российских селах почти в два раза выше, чем в городе, а среднедушевой доход 22% сельского населения ниже прожиточного минимума. Около 64% жилищного фонда в селах не благоустроено: питьевой водой обеспечены лишь 66,5% домохозяйств, а уровень газификации едва превышает 60%. Эти проблемы остаются не решенными на протяжении многих лет: сотни объектов инженерной инфраструктуры, строительство которых было начато почти десять лет назад, до сих пор числятся незавершенными.

Между тем на комплексное развитие сельских территорий ежегодно направляются деньги из бюджетов всех уровней. Основные мероприятия прописаны в профильной государственной программе ГП-48 (до 2020 года – ГП-25), подконтрольной Минсельхозу. Она рассчитана на 2020–2025 годы и предусматривает почти 1,5 трлн рублей, в том числе 733,4 млрд из федерального бюджета. Кроме того, на повышение уровня жизни сельских жителей направлены мероприятия отраслевых государственных программ по линии Минпросвещения, Минздрава, Минкультуры России и Минспорта. В 2019–2021 годах на их реализацию было направлено еще 127,7 млрд рублей.

По мнению Счетной палаты, эффективному распределению бюджетных ресурсов и развитию сельских территорий с учетом потребностей их жителей мешает несогласованность действий разных ведомств и слабый контроль за использованием выделенных средств. Кроме того, аудиторы обнаружили масштабное искажение показателей в отчетной документации ведомства.

Недостоверная отчетность

По мнению Счетной палаты, основные цели ГП-48 рискуют остаться недостигнутыми. Например, под угрозой находится задача повысить количество благоустроенных домов в сельских населенных пунктах до 43% (сейчас около 36%). Согласно отчетам Минсельхоза, показатели программы в этой части ежегодно перевыполняются. Однако проверки аудиторов показали, что больше трети регионов представляют в министерство искаженную информацию.

По данным Минсельхоза, уровень газификации жилых домов в сельской местности на 1 января 2020 года составил 60%. Наибольшее количество газифицированных домовладений расположено в СКФО (81,2%), ПФО (77,6%) и ЮФО (69,4%), а наименьшее – в СФО (12,6%), СЗФО (25,3%) и ДФО (29,2%).

Уровень обеспеченности сельского населения питьевой водой составил почти 68%. В аутсайдерах оказались вновь СЗФО (55,1%) и ДФО (22,5%), по остальным федеральным округам показатели находятся в диапазоне 60–74%. По данным Минстроя, в замене нуждаются почти 41% от общей протяженности водопроводных сооружений в сельской местности. В 15 регионах этот показатель превысил 50%. Наибольшую степень износа ведомство отметило в Липецкой области (74,8%), Новгородской области (63,9%), Карачаево-Черкесской Республике (63,4%) и Калининградской области (61%).

Данные Росстата о протяженности уличных газовых и водопроводных сетей в сельских поселениях также отличаются от информации Минсельхоза. Согласно им, протяженность уличной газовой сети составила 330 865 км, тогда как у Минсельхоза вышло 505 595 км – на 34,5% больше. Отклонение по развитию водоснабжения сельской местности составило 29,7% (225 431 км и 292 385 км соответственно). Наибольшие отличия от значений официального статистического учета зафиксированы у Московской области: 28 176 км против 141 км по газу и 6097 км против 64 км по воде. Также в топ-5 вошли Свердловская и Псковская области, ЯНАО и Республика Коми, Республика Саха (Якутия) и Саратовская область. Сам Минсельхоз никак не проверяет данные, отраженные субъектами в отчетности, отмечают аудиторы.

Государство обязало «Газпром» вспомнить об отечественных потребителях

Как выяснилось, ряд регионов в своих отчетах учитывал не только фактическое подключение к объектам, но и планируемое на ближайший год. А для расчета водных показателей считали сельских жителей, потребность в питьевой воде которых была обеспечена не только водопроводами, но и колодцами. Как показали аудиторские проверки, в 2018–2019 годах 17 из 52 субъектов представили недостоверную отчетность о вводе в эксплуатацию 65 объектов инженерной инфраструктуры, стоимость строительства которых только за счет средств федерального бюджета составила 428,8 млн рублей. За счет их строительства планировалось подключить более 10 тысяч домовладений.

Например, в 2019 году из федерального бюджета бюджету Республики Марий Эл были предоставлены 1,8 млн рублей на газоснабжение жилых домов д. Макаркино Горномарийского района с протяженностью сетей 2,2 км. Регион отчитался о полном достижении показателей, но в 2020 году Минсельхоз снова предоставил ему субсидию в 0,2 млн рублей на окончание строительства того же самого объекта. Из-за его несвоевременного ввода в эксплуатацию 44 домовладения так и не осуществили подключение. Недостоверная информация была предоставлена республикой еще о нескольких объектах в 2018 году.

Кроме того, аудиторы обнаружили случаи, когда проектная документация объектов инженерной инфраструктуры не предусматривает их поэтапный ввод в эксплуатацию, из-за чего они переходят в разряд незавершенного строительства. Например, в Кемеровской области с 2018 года строятся газораспределительные сети в с. Березово. Их ввод в эксплуатацию запланирован на конец 2020 года. Объем финансирования за 2018–2020 годы составил 102,5 млн рублей. Объект рассчитан на подключение 890 домов, из которых 317 – за счет ввода в действие газопровода в 2018 году и 452 – в 2019 году. Однако на 1 июня 2020 года участки сети, построенные в 2018 и 2019 годах, фактически не введены в действие. При этом информация об их вводе указана в отчетностях Минсельхоза.

Дорого и сердито

Также в ряде случаев жители не подключаются к газораспределительным сетям, уже введенным в эксплуатацию. Одна из причин – высокая стоимость присоединения. Размер платы устанавливает сам субъект РФ в порядке, установленном правительством. Проведенный анализ показал, что стоимость технологического присоединения к газораспределительным сетям (без учета стоимости проекта, газового оборудования и т. д.) сопоставима с размером средней зарплаты, а в ряде субъектов и превышает ее более чем в два раза. Так, например, происходит в Пермском крае (50 тыс. рублей при зарплате 24 тыс.), Омской и Кемеровской областях (67 и 28 тыс. рублей соответственно). Возможно, проблема будет решена, когда правительство выполнит поручение президента о бесплатном подсоединении граждан к газораспределительным сетям, данное в мае 2020 года.

Кроме того, иногда на заключение договоров технического и аварийно-диспетчерского обслуживания между администрациями муниципалитетов и подразделениями «Газпрома» уходит больше года. Например, в Республике Алтай 1174 домовладения в с. Кызыл-Озек и с. Майма целый год были лишены возможности подключения к газопроводу. Несмотря на то, что его построили в 2018 году, договоры были заключены лишь в январе 2020 года.

Естественная убыль нуждающихся

Кроме того, в отчетах никак не отражается влияние на запланированные результаты демографических факторов, подчеркивают аудиторы. Так, в ряде регионов достижение показателя или даже его перевыполнение связано «исключительно или в основном» с сокращением численности сельского населения. В 61 регионе из 70, предоставивших отчеты за 2018 год, наблюдается сокращение численности сельских жителей. 44 из них отмечают увеличение протяженности введенных водопроводных сетей. В 27 из этих 44 рост показателя «Обеспеченность сельского населения питьевой водой» обусловлен в основном естественной убылью или миграцией населения. Аналогичная ситуация отмечена и по итогам 2019 года.

По данным Счетной палаты, сокращение численности сельских жителей стало причиной роста показателей в Омской области в 72% случаев, в Костромской области – в 83%, а в Амурской и Архангельской областях – все 100%. «Следует отметить, что вышеуказанные данные представленной регионами отчетности использовались Минсельхозом России при подготовке ежегодных национальных докладов о ходе реализации ГП-25, что несет риски отражения некорректной информации в части комплексного (устойчивого) развития сельских территорий», – подчеркивают аудиторы.

Комплексно, непрерывно и адресно

Решение вопросов поддержки сельских территорий должно осуществляться комплексно и непрерывно, подчеркивает председатель Контрольно-счетной палаты Вологодской области Ирина Карнакова. «В этот процесс должны быть вовлечены не только законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, но также научные и экспертные сообщества», – убеждена она.

Вологодская область занимает 60-е место в рейтинге регионов России по качеству жизни сельского населения за 2019 год, опубликованном ВИАПИ имени А.А. Никонова. Несмотря на это, регион является крупнейшим в России производителем молока (20-е место среди субъектов РФ и 2-е место в СЗФО).

Почему Россия продолжает вымирать

В 2018–2019 годах численность сельского населения области снизилась на 7,7 тыс. человек (2,4%), а население трудоспособного возраста – на 1,6%. Площадь сельскохозяйственных земель за этот период уменьшилась с 1664 тыс. до 1663 тыс. га. При этом наблюдается незначительное (на 2,2%) увеличение удельного веса жилой площади, оборудованной всеми видами благоустройства. «Как показали результаты нашего контрольного мероприятия, нормативно-правовое регулирование требует доработки вопросов предоставления и расходования субсидий на улучшение жилищных условий», – считает аудитор.

Для Воронежской области – одного из крупнейших аграрных регионов России – особенно актуальна проблема сокращения численности сельских жителей, их миграция в города, говорит председатель региональной Контрольно-счетной палаты Игорь Селютин. Доля земель сельскохозяйственного назначения в области составляет более 80%, а в структуре почвенного покрова преобладают высокоплодородные черноземные почвы (более 70%). При этом на развитии агропромышленного комплекса отрицательно сказывается отток сельского населения. Его доля в общей численности жителей неуклонно снижается – ежегодно на 0,2 п.п.

Типичны для сельских территорий Воронежской области и проблемы развития инженерной инфраструктуры. Например, в одном из муниципальных районов инженерные сети стоимостью 89 млн рублей не функционировали более 9 месяцев. Имелись недостатки в выполненных работах и проблемы с постановкой объекта на кадастровый учет. В другом поселении водопроводные сети были задействованы только на 24% от проектируемой мощности, произведено подключение 473 домовладений из 1997 предусмотренных. Несмотря на актуальность проблемы, работы по проектированию водопроводных сетей велись более семи лет.

«Результаты опросов свидетельствуют о том, что жителей сельских территорий наряду с обеспеченностью сетями водо- и газоснабжения в значительной степени беспокоят вопросы организации медицинского обслуживания, качества дорог, транспортной доступности, досуговой деятельности», – подчеркнул аудитор. По его мнению, эффективнее использовать государственные ресурсы позволит разработка и реализация механизмов дифференцированного подхода, чтобы мероприятия по развитию сельских территорий проводились с учетом демографической ситуации, особенностей систем расселения, уровня и динамики развития экономики, специфики природных условий и других факторов.

Минсельхоз совместно с субъектами уже проработал и решил часть вопросов, на которые указывает Счетная палата, утверждает заместитель министра сельского хозяйства Оксана Лут. «Внедрена система контроля за реализацией мероприятий, начиная с подготовительного этапа и заканчивая вводом объектов в эксплуатацию. Одновременно с этим ведется и визуальный контроль за проводимыми работами как с помощью веб-камер, так и квалифицированными специалистами непосредственно на площадках. Уверена, что применение этих и других мер приведет к повышению эффективности выполнения мероприятий госпрограммы по всей стране, чтобы как можно больше жителей села уже в краткосрочной перспективе почувствовали положительные перемены», – говорит замминистра.