Охотник за ГУПами

В апреле правительству предстоит обсудить так называемый четвертый антимонопольный пакет, разработанный Федеральной антимонопольной службой (ФАС). Сомнения по поводу нового законопроекта высказывали и чиновники, и бизнес. Немало вопросов вызывает, в частности, расширение полномочий ФАС, из-за чего Минэкономразвития даже назвало службу тормозом роста. Но недавно появилась информация о возможном создании мегарегулятора в сфере конкуренции и тарифов путем объединения ФАС и Федеральной службы по тарифам (ФСТ). Что думает об этом антимонопольное ведомство и о спорных положениях четвертого антимонопольного пакета в интервью «Профилю» рассказал глава ФАС Игорь Артемьев.

ПРОФИЛЬ: Как ФАС относится к возможному объединению с Федеральной службой по тарифам и созданию некоего мегарегулятора в сфере конкуренции и тарифов?

Артемьев: Это решение находится исключительно в компетенции правительства: и если оно решит, что такое объединение необходимо, мы выполним поставленную задачу. Следует напомнить, что до 2004 года Министерство по антимонопольной политике (МАП) было весьма успешным тарифным регулятором в области связи, железнодорожных перевозок и т. д., и опыт этой работы у нас сохранился. Если объединения не произойдет, мы не расстроимся, так как эта сфера весьма сложна и требует серьезных радикальных изменений, а у нас много планов по совершенствованию антимонопольного регулирования.

ПРОФИЛЬ: Одним из наиболее спорных моментов четвертого пакета стал контроль деятельности малых и средних предприятий на локальных рынках. Представители бизнеса, эксперты и политики были против того, чтобы они попали в зону ответственности ФАС. Вы настаивали на обратном. Почему?

Артемьев: Давайте сначала ответим на вопрос: а кто у нас в России считается субъектом малого бизнеса? Если в других странах малый бизнес — это компания с числом работников до 20 человек и годовым оборотом порядка 10—20 млн рублей, то у нас это компания с числом работников до 100 человек и с оборотом до 400 млн рублей в год. Под это определение в маленьких городах и поселках подпадают все предприятия, работающие в ЖКХ, — водокачки, местные энерго- и тепловые сети. И для нас это уже не малые предприятия, а полноценные субъекты естественных монополий, которые очень часто нарушают антимонопольное законодательство и на которые нам регулярно приходят жалобы. Такие компании, попадающие в поле нашего зрения, составляют порядка 90% субъектов малого бизнеса.
ФАС, как контрольно-надзорный орган, не имеет права не реагировать на поступившие жалобы. Если есть жалоба — надо разбираться. Далеко не все претензии обоснованны, но если мы усматриваем в действиях компаний признаки нарушения антимонопольного законодательства, то мы должны возбудить дело. Иначе к нам придет прокуратура и спросит: почему вы оставили эту жалобу без рассмотрения? Кроме того, идея предоставить иммунитет субъектам малого бизнеса от антимонопольного расследования ущербна, так как попросту приведет к дроблению компаний, прежде всего в сфере сбыта. Большие компании всю свою продукцию будут сбрасывать в торговый дом с численностью сотрудников 2—3 человека и при этом повысят цены в 5 раз. И что тогда делать? А если субъект малого бизнеса будет участвовать в картеле? Или маленькая компания украдет чужой товарный знак? Можно им это позволить? Очень странное предложение от так называемых антимонопольных экспертов.

ПРОФИЛЬ: А как вопрос с малым бизнесом решен в других странах? И что на сей счет думают российские организации предпринимателей?

Артемьев: Законодательство Евросоюза не содержит иммунитетов от антимонопольного преследования для малого и среднего бизнеса. Сами представители малого бизнеса в лице «ОПОРы России» не раз говорили, что нельзя выводить малые предприятия из-под антимонопольного контроля. Иначе честному и порядочному бизнесмену не к кому будет обратиться за помощью. ФАС воспринимают как защитника малого бизнеса. Посмотрите, за последние годы мы много чего сделали для поддержки малого бизнеса – это и упрощенная процедура подключения к электросетям, и недискриминационные требования к торговым сетям, и принятие кодекса автодилеров, исключающего дискриминацию наших техцентров и дилеров со стороны производителей авто. Один только госзаказ с дроблением лотов под малый бизнес чего стоит! Это же реальная возможность небольшой фирме получить деньги из бюджета для выполнения госзаказа — это лучше, чем кредиты и субсидии. И это развитие конкуренции.

ПРОФИЛЬ: Еще одна ваша громкая инициатива — ограничить выход новых государственных и муниципальных предприятий на конкурентные рынки. Зачем это нужно?

Артемьев: Сегодня доля государственных и муниципальных предприятий в экономике России самая большая среди европейских стран. Есть случаи, когда ГУПы и МУПы держат до 100% локального рынка и участвуют в свободных экономических отношениях, при этом не являясь рыночными образованиями. Это сводит на нет идею конкуренции и способствует неконтролируемому росту административных издержек для бизнеса. Кроме того, предприятия с госучастием зачастую являются нарушителями антимонопольного законодательства. Основные нарушения — передача имущества в уставные капиталы с последующим отчуждением, предоставление преимуществ в виде субсидирования и наделение властными полномочиями. В соответствии со стратегией развития конкуренции и антимонопольного регулирования в России на период 2013—2024 годов ФАС России планирует ликвидировать ГУПы и МУПы во всех конкурентных секторах экономики. Например, в дорожном строительстве, в секторах по предоставлению медицинских, фармацевтических, транспортных, охранных и ритуальных услуг, в инфраструктуре естественных монополий, образовании, благоустройстве и озеленении городов. Их имущество можно передать в госсобственность, после чего либо приватизировать, либо сдавать в аренду малому и среднему бизнесу, а государственные активы, которые нельзя приватизировать, предоставить частным компаниям на основе концессии. Исключение составят предприятия оборонной промышленности, космической сферы, атомной энергетики и геологического изучения недр. ФАС России предлагает механизм, который также будет препятствовать созданию новых ГУПов и МУПов на конкурентных товарных рынках: их создание, а также образование всех правовых конструкций с долей государства более 50% в обязательном порядке должно согласовываться с антимонопольным органом. Такой контроль поможет обеспечить на локальном уровне нормальную конкуренцию для малого и среднего бизнеса.

ПРОФИЛЬ: В ходе недавнего заседания экспертного совета по антимонопольной, ценовой и тарифной политике в Госдуме прозвучало предложение ввести норму, по которой регионы должны будут на каждый новый супермаркет или торговый центр открыть определенное количество магазинов шаговой доступности. Какова судьба этой идеи?

Артемьев: Эти предложения пока находятся в стадии обсуждения, они не будут включены в четвертый антимонопольный пакет.

ПРОФИЛЬ: На ваш взгляд, какие нововведения из четвертого пакета помогут улучшению инвестиционного климата и деловой активности?

Артемьев: Несомненно, к улучшению инвестиционного климата приведет уменьшение государственного вмешательства в экономику за счет ограничения возможности создания государственных и муниципальных предприятий органами власти, снижение давления на бизнес со стороны антимонопольного органа за счет более активного и широкого внедрения института предупреждения и предостережения. Мы планируем распространить его практически на все наши «боевые» статьи, в том числе на дело в отношении органов власти и дела по недобросовестной конкуренции.

ПРОФИЛЬ: Сегодня в адрес ФАС, в том числе и из-за разработки четвертого пакета, раздается немало критических замечаний. Так, Минэкономразвития считает, что служба тормозит экономический рост и надо ограничить ее полномочия. Как вы к этому относитесь?

Артемьев: Министерство может иметь свою точку зрения на антимонопольное регулирование. Так же как у меня может быть своя точка зрения об экономической ситуации в стране. Обращу внимание на то, что ФАС — контрольно-надзорный орган; наша задача — защищать конкуренцию и предупреждать нарушения. А вот вопросом развития конкуренции должны заниматься все органы власти, в первую очередь Минэкономразвития, все отраслевые министерства и ведомства, региональные и муниципальные власти. Когда развитие конкуренции станет всеобщей задачей, тогда мы сможем изменить ситуацию в экономике в целом. Еще могу отметить, что в июле 2013 года Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) признала соответствие России в области защиты конкуренции своим высоким стандартам. И это самая что ни на есть объективная оценка нашей деятельности, уровня развитости антимонопольного законодательства и правоприменения в России.

ПРОФИЛЬ: Другая порция критики связана с тем, что в стране постоянно растут цены на ключевые товары и услуги — бензин, продукты питания, авиа- и железнодорожные билеты и пр., а ФАС этому никак не препятствует. Насколько такие упреки справедливы?

Артемьев: Не всегда цены на различные товары или услуги может контролировать антимонопольный орган. Действующим законодательством не предусмотрено государственное регулирование цен на них. Цены на эти товары должны формироваться на основе рыночного механизма конкуренции. На рост цен влияет ряд факторов. Это рост мировых цен и отраслевых издержек и общие инфляционные процессы в экономике нашей страны. Большое влияние оказывают налоги, например, составляющая налогов в конечной цене каждого проданного литра автомобильного топлива порядка 60%. При выявлении согласованных действий, установления монопольно высоких цен или других злоупотреблений доминирующим положением на рынке ФАС налагает на нарушителей штрафы. Так, за 2008—2012 годы было рассмотрено более 450 дел на региональных рынках нефтепродуктов, было проведено также три волны дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства в отношении крупнейших нефтяных компаний: «Роснефти», «Газпромнефти», «ЛУКОЙЛа», ТНК-ВР и «Башнефти». Компании-нарушители, в том числе по результатам многочисленных судебных разбирательств, закончившихся в Высшем арбитражном суде, заплатили гигантские не только по российским меркам штрафы. Общая сумма перечисленных в бюджет Российской Федерации штрафов по фактам нарушения антимонопольного законодательства на федеральном оптовом рынке нефтепродуктов составила около 20,7 млрд рублей. Во многом цены на товары зависят от тарифов на услуги естественных монополий, которые устанавливает ФСТ России, на наш взгляд, без серьезного экономического анализа и обоснования. Если говорить о продуктах питания, то для рынков агропромышленного комплекса характерны периодические всплески цен. ФАС и ее территориальные органы в этих случаях выявляют причины роста цен и его связь с нарушениями антимонопольного законодательства. Если это связано с нарушением антимонопольного законодательства, мы принимаем меры.

ПРОФИЛЬ: В стране уже не один год действуют оборотные штрафы, применяемые к нарушителям антимонопольного законодательства. Как часто ФАС использует эту финансовую дубину?

Артемьев: Оборотные штрафы были введены еще в 2007 году. До этого максимальный штраф, который мы могли наложить на любую монополию, составлял всего 500 тыс. рублей. Очевидно, что это никак не сказывалось на поведении компаний-нарушителей. С появлением такой административной санкции, как оборотный штраф, возник качественно новый механизм пресечения нарушений антимонопольного законодательства, негативно влияющих на состояние конкуренции на товарных рынках. В 2013 году, например, ФАС назначила более 200 оборотных штрафов на сумму свыше 4 млрд рублей. Много это или мало? Если принять во внимание непростую экономическую ситуацию в стране и политику ФАС, направленную на расширение предупредительных функций, то ответ очевиден. Однако пользоваться этой финансовой дубиной нужно с осторожностью, особенно в условиях, когда нет достаточно четких правовых гарантий, что штрафные суммы не будут переложены на плечи конечных потребителей.

ПРОФИЛЬ: Еще один упрек в адрес ФАС связан с тем, что деятельность службы не носит системного характера, ведомство не в состоянии бороться с крупнейшими монополистами вроде «Газпрома», монополизмом регионов и госструктур, и потому в целом состояние дел с конкуренцией в стране крайне плачевное. Вы согласны с такой оценкой?

Артемьев: Смешно. Тот, кто это говорит, просто перевирает факты и сознательно вводит граждан в заблуждение. Если посмотреть российскую «двадцатку» «Форбс», то вы не найдете ни одной компании, в отношении которой мы бы не возбуждали и не проводили дела за последние годы. В нашей практике десятки дел в отношении нефтяных компаний, «Газпрома» и его «дочек», металлургических компаний, электроэнергетиков, РЖД… Напомню, что более 50% дел из года в год возбуждается в отношении органов власти разного уровня! Мы не боимся браться за самые сложные дела и выигрывать их в судах. Я уже говорил, что ОЭСР признала конкурентную политику в России соответствующей мировым стандартам. Отдельно замечу, что в рейтинге эффективности конкурентных ведомств, опубликованном Всемирным обзором по конкуренции (ВОК), в 2012—2013 годах Россия с оценкой «хорошо» занимала 17-е место среди 140 антимонопольных ведомств мира и находится в одной группе с конкурентными ведомствами таких стран, как Австрия, Норвегия, Португалия, Финляндия, Швеция, Венгрия, Польша, Чехия.

Основные положения четвертого пакета поправок в антимонопольное законодательство:

— Уменьшение государственного вмешательства в экономику за счет ограничения возможности создания государственных и муниципальных предприятий органами власти.
— Снижение давления на бизнес со стороны антимонопольного органа за счет более активного и широкого внедрения института предупреждения (планируется предупреждать нарушителей, прежде чем возбуждать дела) и предостережения.
— Контроль ФАС деятельности малых и средних предприятий на локальных рынках.
— Выход новых государственных и муниципальных предприятий на конкурентные рынки, их создание, а также образование всех правовых конструкций с долей государства более 50% в обязательном порядке должно согласовываться с антимонопольным органом.
— Для повышения единообразия в правоприменении предусматривается возможность обжалования решений территориальных антимонопольных органов в президиум ФАС.
— Одновременно с введением для органов власти института предупреждения законопроект предлагает для их должностных лиц, систематически нарушающих антимонопольное законодательство, предусмотреть безальтернативную дисквалификацию.
— Отмена реестра лиц, занимающих на товарном рынке долю свыше 35%, включая отмену контроля над сделками экономконцентрации таких субъектов (если их активы не превышают установленные законом о защите конкуренции).
— Исключение антимонопольного регулирования торгов частных компаний (торгов, проведение которых не обязательно в соответствии с законодательством РФ).
— Не может быть признана доминирующей на рынке компания, доля которой не превышает 35% (за исключением случаев, предусмотренных отраслевыми законами, и случаев коллективного доминирования).