Вице-премьер специального назначения

В минувший понедельник вице-премьер правительства России Дмитрий Козак был награжден орденом «За заслуги перед Отечеством» I степени. Так были отмечены его усилия по подготовке Олимпиады в Сочи. «Хотел бы поблагодарить за столь высокую оценку нашего скромного труда. Эта оценка касается сотен тысяч людей, которые непосредственно и опосредованно, косвенно участвовали в реализации этого огромного проекта. Служу России!» — сказал вице-премьер на церемонии вручения награды. Но Игры — уже дело прошлое. Как только они закончились, аналитики стали гадать: на какой фронт теперь бросят Дмитрия Козака? Ответ не заставил себя ждать. Официально объявлено, что он возглавил правительственную комиссию по Крыму. Это решение выглядит вполне логичным, ведь Козак уже много лет выполняет спецзадания Владимира Путина в самых разных областях государственного управления и к тому же имеет некоторое отношение к Украине, ведь он родился в Кировоградской области и учился в Винницком политехническом университете.
В пресс-службе Дмитрия Козака «Профилю» дали простое объяснение, почему именно он назначен ответственным за Крым: вице-премьер будет курировать развитие полуострова и Севастополя, поскольку отвечает в правительстве за региональную политику. Формально все так, но ясно, что Крым — регион особый, и усилия для его интеграции в Россию потребуются экстраординарные. Кроме того, очевидно, что «ответственный за Крым» становится естественной мишенью для санкций. Один из сотрудников аппарата правительства в разговоре с корреспондентом «Профиля» отметил, что «было принято решение назначить ответственным за это направление именно Дмитрия Козака, чтобы в случае расширения персональных санкций со стороны Запада не подставлять под удар других зампредов правительства, оставив им возможность для дальнейшей работы с иностранными инвесторами и по внешнеполитической линии». Что же, такой подход выглядит рациональным: действительно, Дмитрий Козак — чиновник, занимавшийся до этого преимущественно внутрироссийскими проблемами (исключение — Приднестровье).
Козак — одна из ключевых фигур в команде Владимира Путина. Он сделал, без преувеличения, блестящую карьеру. Помимо Винницы Козак учился в Ленинграде, он выпускник юридического факультета Ленинградского госуниверситета, ленинский стипендиат, руководитель комсомольского оперотряда. Военную службу проходил не где-нибудь, а в спецназе Главного разведывательного управления (ГРУ). Некоторое время работал в прокуратуре. Он представляет собой интересный симбиоз: штатский юрист, но при этом немного и силовик.
Как и многие нынешние высшие чиновники, в первой половине 90-х годов прошлого века Козак работал в мэрии Санкт-Петербурга вместе с Владимиром Путиным — руководил юридической службой мэрии. Уволился из мэрии в 1996 году после поражения Анатолия Собчака на выборах, не захотев работать с Владимиром Яковлевым. В 1999 году стал заместителем главы президентской администрации и далее лишь менял одну высокую должность на другую, ни разу за 15 лет не выпав из обоймы. Практически все эти годы Козак занимался выполнением специальных поручений. Он отвечал за реформу местного самоуправления, судебную и административную реформы, пытался урегулировать конфликт между Молдавией и Приднестровьем, после теракта в Беслане был полпредом на Северном Кавказе. Наконец, руководил подготовкой к Олимпийским играм. Насколько эффективным управленцем он показал себя?
Дмитрий Козак выполнял много заданий, но помимо Олимпиады особенно запомнились два — административная реформа и попытка урегулирования конфликта в Приднестровье. Административная реформа — один из самых важных и масштабных проектов, которые курировал Козак. Началась она 23 июля 2003 года, когда президент Владимир Путин подписал соответствующий указ. Одной из главных идей реформы было ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Предполагалось сосредоточиться на развитии системы саморегулируемых организаций, разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом. А также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Самыми громкими внешними проявлениями этой реформы стало сокращение числа вице-премьеров и замов федеральных министров до двух человек на ведомство. Еще одно важное положение реформы — разделение полномочий между министерствами, службами и агентствами. Министерства должны были определять политику, выполнять функции нормотворчества, а службы и агентства получали исключительно исполнительские функции. «Идея была абсолютно правильная — развести государственные функции, связанные с хозяйственной деятельностью, с приятием решений, с распоряжением бюджетными средствами, разделить законотворческую и контрольную деятельность», — отмечает экс-министр экономики Андрей Нечаев. Однако, несмотря на то, что план преобразований, предложенный Козаком, многие эксперты считали вполне разумным, реформа провалилась. «Если раньше были просто министерства или госкомитеты, теперь появились службы, агентства, и фактически в каждом министерстве оказалось три ведомства, соответственно, бюрократия выросла почти в три раза», — говорит Андрей Нечаев. На деле дублирование функций никуда не делось, а лишь обострило внутриведомственные противоречия. Да и в целом административная реформа не дала сколько-нибудь значимого повышения эффективности госаппарата. Сегодня число вице-премьеров в правительстве возросло до восьми человек (включая самого Козака), а число замов каждое ведомство пробивает себе само, например, в Минфине их девять, в МИДе — восемь, а в МВД — семь.
История с Приднестровьем чем-то напоминает историю с административной реформой. Там у Козака тоже был неплохой план. Согласно ему, Молдавия должна была стать «асимметричной федерацией». Приднестровская Молдавская Республика (ПМР) и Гагаузия получили бы особый статус и возможность блокировать нежелательные для них законопроекты.
Молдавия обязывалась соблюдать нейтралитет и демобилизовать армию, а также предоставить России право на размещение российских войск на территории Приднестровья сроком на 20 лет в качестве гарантии урегулирования конфликта. Казалось, что исторический компромисс вот-вот будет достигнут, но буквально в последний момент — в ночь с 24-го на 25 ноября 2003 года — тогдашний президент Молдавии Владимир Воронин отказался от подписания ранее парафированного им соглашения, заявив, что оно дает односторонние преимущества ПМР и имеет скрытую цель — признание независимости Приднестровья. Российская сторона утверждала, что сделал он это под давлением Запада, но как бы то ни было соглашение сорвалось, и эта миссия Дмитрия Козака закончилась безрезультатно.
Но вот ведь удивительная вещь: несмотря на то, что усилия Козака не всегда приводили к успеху, никто никогда не возлагал на него ответственность за провалы. Напротив, ему поручали новые ответственные задания. «Как исполнитель, организатор, руководитель Дмитрий Козак всегда был безупречен, — полагает политолог Константин Калачев, — но ключевые решения принимал не он». «Козак — добросовестный работяга. Он многое не смог сделать в Молдавии, но это трудно ему поставить в вину, — считает политолог Дмитрий Орешкин. — Это была задача из серии «иди туда, не знаю куда, и принеси то, не знаю что».
Менее запоминающейся была деятельность Дмитрия Козака в качестве полпреда президента в Южном федеральном округе. «Козак добросовестно работал на Северном Кавказе, сложно говорить, что там ничего не получилось, — рассуждает Дмитрий Орешкин. — Война закончилась, Кадыров кому-то нравится, кому-то нет, но ситуация контролируется». Сопредседатель РПР-ПАРНАС Борис Немцов критичнее оценивает работу Козака полпредом. «Вы что-нибудь запомнили из его полпредства? Я — нет, — говорит Немцов. — Насчет ситуации в Чечне давайте будем объективными: она всецело контролируется Кадыровым. Козак там был ни при чем, так же, как сейчас Хлопонин. Ситуация в Чечне определяется сделкой между Путиным и Кадыровым. А полпреды вообще никак не влияют на ситуацию».
Примерно то же самое можно сказать об участии Козака в судебной реформе и реформе местного самоуправления. По словам политолога Алексея Макаркина, они по замыслу были интересны (опять!), но их тяжело реализовать в нашей системе. «Ни один чиновник не способен разобраться с местным самоуправлением, вряд ли тут можно принять эффективное решение, — полагает он. — Надо учитывать, что у нас модели, которые работают в других странах, зачастую действуют плохо. Если говорить о судебной реформе, то в нашей Конституции появилось, например, положение, по которому каждый человек имеет право на суд присяжных. Другое дело, что судебных присяжных стали распускать, когда они готовились выносить оправдательный приговор». Борис Немцов еще более категоричен: «Реформа местного самоуправления обернулась его уничтожением. Я говорю это, как депутат Ярославской областной думы». По его мнению, Козак не реформатор, а обычный лояльный чиновник, не обладающий какими-то особыми организаторскими способностями. «Административная реформа Козака вдвое увеличила число бюрократов, план Козака в Молдавии провалился, и далее по списку, так что пустое все это», — соглашается с Немцовым эксперт, который пожелал остаться неназванным.
Однако с последним по времени заданием — Олимпиадой — Козак справился. «Дмитрий Николаевич, без всякого сомнения, сыграл ключевую роль в огромной работе по подготовке сочинской Олимпиады, — заявил «Профилю» вице-спикер Госдумы Александр Жуков. — Он координировал все стороны процесса — строительство, транспорт, безопасность, энергетику, экологию и т.д. — всего не перечислить. Его лучшие качества — решительность, настойчивость, умение детально разобраться в проблеме и довести дело до логического завершения и, конечно же, высокая компетентность и работоспособность — позволили успешно справиться с, казалось бы, невыполнимой задачей».
Так кто же прав — Немцов или Жуков? Как обычно, правда лежит где-то посередине. Совершенно очевидно, что Дмитрий Козак — человек очень толковый, способный мыслить системно. Все поручения он выполнял добросовестно (именно это качество — добросовестность — отмечают все, кто знаком с Дмитрием Николаевичем) и вдумчиво. Практически под каждое новое задание разрабатывался подробный план, который на первых этапах эффективно внедрялся в жизнь. Но затем наступали «обстоятельства непреодолимой силы», и многие начинания вице-премьера заканчивались ничем. Объясняется это тем, что Козак в большинстве случаев не принимал, как верно было замечено, окончательных решений. А ведь и административная реформа, и приднестровское урегулирование были историями в высшей степени конфликтными, там сталкивалось множество интересов, ощущалось сильнейшее сопротивление, для преодоления которого у Козака просто не было полномочий. А вот с Олимпиадой все было просто и понятно — провести на уровне! И никакого серьезного сопротивления там просто быть не могло. По мнению Алексея Макаркина, что касается Олимпиады, то было дано конкретное задание, которое и было в итоге выполнено.
Весь вопрос теперь в том, на что больше похож Крым как задача — на Олимпиаду или на административную реформу? «Олимпийский вопрос оказался ключевым при назначении Козака», — считает Алексей Макаркин. На таком же «уровне» должна произойти и интеграция Крыма. «Крым должен стать витриной России по принципу «до и после: найдите 10 отличий». Типа посмотрите, как было и как теперь стало!» — считает один из наших собеседников. Если на время забыть о международном осуждении присоединения Крыма к России, то может показаться, что внутри российского истеблишмента существует консенсус по крымскому вопросу, то есть Крым чем-то похож на Олимпиаду. Однако проблема для Козака при всей его добросовестности и склонности к системному подходу в решении поставленных задач в том, что на Крым 1,5 трлн рублей, как на Сочи, никто не даст.