Савва Шипов: «Трудней всего регулировать то, чего еще нет…»

–  Цифровая экономика как словосочетание звучит красиво. А как она повлияет на реальную жизнь граждан?

Мы часто с большим энтузиазмом начинаем использовать новые красивые слова, но не всегда понимаем, что за ними стоит. Есть даже специальная теория на эту тему. В соответствии с ней новая технология проходит несколько этапов развития, в том числе второй этап – это «пик завышенных ожиданий». В этот момент общественный ажиотаж приводит к чрезмерному энтузиазму и нереалистичным ожиданиям. Потом следует «нижняя точка разочарования», «склон просвещения» и только потом «плато производительности». Так и с цифровой экономикой.

Очевидным ее эффектом для граждан должны стать не эксперименты с блокчейном или искусственным интеллектом, а новое качество оказания государственных услуг. Казалось бы, за последние 10 лет в этом направлении многое удалось сделать. Благодаря созданию единого портала государственных услуг и системы центров «Мои документы» удовлетворенность качеством предоставления госуслуг превысила 90%.

Но время не стоит на месте. Сейчас мы находимся в ситуации, когда цифровые услуги – это уже не подача документов в электронном виде, это услуги, которые предоставляются в онлайн-режиме, без какого-либо ожидания. И, скорее всего, предоставляются вообще без обращения гражданина, а просто по факту того, что у него произошла какая-то жизненная ситуация.

Например, родился ребенок. Не нужно писать никаких заявлений. Все льготы, которые именно этой семье положены, должны быть предоставлены автоматически. Т. е. государство, имея информацию о каких-то переменах в жизни гражданина, собирает все данные и на основании этих данных определяет, какие услуги этому человеку должны быть предоставлены. Причем это происходит без участия чиновников. Зачем держать специалиста, когда данные из системы позволяют через определенное количество алгоритмов принять нужное решение? И это все происходит в реальном времени, не нужно ждать неделю или месяц. Факт произошел, в информационные базы внеслись изменения, пошло начисление пособий или запись в детский сад и т. д. В этом огромная разница между тем, как мы понимали перевод услуг в электронный вид 10 лет назад, и тем, как мы понимаем его сейчас.

Кроме того, госуслуги должны предоставляться по разным каналам и без излишних проблем. Условно говоря, если сохраняется услуга, связанная с подачей заявления, – хочу, например, внестись в реестр, дающий дополнительные права, то я могу обращаться через электронный сервис, через МФЦ, через банк или через банковский сервис, а результат получать уже в другом месте – так называемая омниканальность. Это взаимосвязь всех дверей, которые дают доступ к услугам между собой.

Еще один важный компонент – единая идентификация гражданина, которая будет пронизывать все коммерческие и государственные сервисы. Это главный шаг с точки зрения того, как изменит нашу жизнь цифровая экономика. Как он будет сделан – это тоже предмет для обсуждений, потому что уже все большую роль начинает играть биометрическая идентификация.

Но помимо прямых удобств для граждан есть косвенные эффекты. Все мы хотим жить в успешной стране, конкурентоспособной и идущей в ногу со временем. Без цифровой экономики эти задачи становятся невыполнимыми.

– А могут ли граждане быть уверены, что их данные полностью защищены, ведь мошенников и хакеров пока никто не отменял?

Есть две ситуации. Если данные передаются сотруднику органа власти, банку или любой другой организации, оформляется согласие на обработку этих данных, и дальше ответственность за их сохранность несет эта организация. То, как выполняет она требования безопасности и соблюдает ли все установленные процедуры, дальше могут проверить контролирующие органы.

Если же человек, например, выкладывает в общий доступ копию своего паспорта, он должен осознавать возможные последствия. И здесь государству нужно помогать людям повышать общую технологическую грамотность и обучать культуре информационной безопасности.

Помимо этого, нам важно закрепить в законодательстве четкие правила работы с данными, например, создать единый инструментарий для управления гражданами своими согласиями на обработку персональных данных. Решению этого и других вопросов посвящен ряд мероприятий программы «Цифровая экономика».

Например, в рамках федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» подготовлен законопроект, который вводит понятие обезличенных данных и условия их использования. По этому документу есть разные мнения. С одной стороны, предприниматели говорят: «Дайте нам обезличенные данные, мы на их основе будем внедрять искусственный интеллект, проводить обработку Big Data». С другой стороны, мы должны быть уверены, что эти данные не смогут пройти обратный процесс для идентификации человека. Дальше возникает вопрос: а должны ли люди получать какую-то ренту за то, что их данные используют? Или те, кто вложился в их сбор, социальные сети, например. Сейчас идет очень живое обсуждение всех этих вопросов.

Есть законопроект о цифровом профиле гражданина. Цифровой профиль позволит аккумулировать данные о человеке, которые используются при предоставлении государственных услуг и сервисов. Как большая совокупность данных, цифровой профиль должен быть надежно защищен от утечек и злоупотреблений. Для этого разрабатываются правила идентификации и аутентификации. Прорабатывается механизм работы с так называемыми общедоступными данными.

Мы рассчитываем, что эти и другие инициативы вместе с действующим законодательством позволят сформировать такую систему регулирования данных, которая, с одной стороны, обеспечивает их защиту, с другой стороны, не создает препятствий для развития и внедрения цифровых технологий.

– А реализация программы цифровой экономики облегчит жизнь малому и среднему бизнесу?

Безусловно. И не только малому и среднему бизнесу. Мы переходим к новому типу экономики – экономике, основанной на широком использовании данных и сквозных цифровых технологий. Программа «Цифровая экономика» создает для этого организационные, материально-технические и нормативные предпосылки. Современные технологии, такие, как технологии искусственного интеллекта, больших данных, интернета вещей, трансформируют экономику и общество на всех уровнях и создают новые возможности абсолютно во всех отраслях: от медицины до сельского хозяйства, от сферы услуг до тяжелой промышленности. В этом смысле бенефициарами программы является не только бизнес, а государство и общество в целом. Для предпринимателей важно оставаться конкурентоспособными, а без внедрения современных технологий этого добиться невозможно.

Кроме того, цифровизация позволит снизить административную нагрузку на бизнес при осуществлении контрольных и разрешительных функций, повысить их эффективность за счет внедрения системы управления рисками.

– Вы как-то сказали, что сейчас есть тенденция к переходу от контроля очного, в традиционной форме проверок, к контролю на основе данных в онлайн-режиме. Как это будет работать?

Цифровая экономика – это экономика данных. Если у нас стоят датчики и видеокамеры, то мы можем через поступающую с них информацию понимать, что реально происходит в этот момент, есть нарушение каких-то требований или нет. Предоставить контрольным органам такие инструменты и стимулировать предпринимателей к добросовестному поведению через такие инструменты – тоже важная задача. На мой взгляд, это позволит повысить эффективность работы контролеров и снизить нагрузку на предпринимательское сообщество. Кроме того, использование данных позволит сделать контроль более прозрачным.

Есть множество других сфер, в которых будут эффекты. Например, работа с обращениями граждан. Мы уходим от писем на бумажных носителях в органы власти, переходим к единым платформам, на которых граждане могут задать вопрос или высказать свое мнение, оценить работу чиновника и получить обратную связь для решения своей проблемы. Такие платформы активно создаются в регионах. Мы исходим из того, что четкая система должна быть выстроена и на федеральном уровне, единая платформа обработки таких обращений, их направление на рассмотрение, логистика и, главное, фиксация, соблюдение сроков, качества таких ответов. И в целом – возможность оценки чиновников. Мы опробовали такое решение на МФЦ. Сейчас есть информационная система, по которой можно оценить качество предоставления государственных услуг. Она имеет очень большую популярность, количество оценок измеряется миллионами. Поэтому мы видим, какие МФЦ работают хорошо, какие – не очень, в каких федеральных органах у исполнительной власти возникают проблемы с оказанием услуг.

Более того, уже сейчас на основании таких оценок принимается решение о взыскании и привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти. Это – реальность, а дальше это просто должно масштабироваться, охватывать все сферы взаимодействия чиновников и граждан, предпринимателей, всех тех, кто обращается к государству или зависит от него.

– Насколько известно, у Минэкономразвития есть идея создания единой платформы нормотворчества. Когда начнете реализовывать?

Пилотное внедрение этой платформы мы хотим запустить уже к концу 2020 года. Когда мы говорим о переводе документооборота в электронный вид, мы понимаем – это все то же самое, только без бумаги. Тот же документ на экране, подписанный электронной подписью, но форма его не меняется. Вначале у нас была идея применить такой подход к нормативным документам, к разработке нормативных актов. Но очень скоро мы поняли, что это подход вчерашнего дня.

Это значит – принципиально пересмотреть процедуру согласования нормативных правовых актов, когда документ не готовится одним ведомством, а потом согласуется и к нему даются замечания, а когда идет совместная работа в режиме wiki, когда все правят единый документ, все правки записываются, так же как и аргументы, все «за» или «против» этой правки, почему они приняты или отклонены. Результаты обсуждения в автоматизированном режиме формировались бы в качестве таблиц разногласий, которые попадали бы к лицам, принимающим решения. То есть уйти полностью от традиционного нормотворческого процесса и сделать его интерактивным. Как в Google Docs. Но здесь важно, чтобы у каждого были свои роли, права, цепочки согласований, автоматизированное формирование таблиц из этих разногласий и т. д. Такая система существенно повысила бы качество, прозрачность нормотворческой работы и сократила бы время на согласования.

Если говорить про будущее, то сами по себе нормативные документы, которые можно распечатать, могут существенно видоизмениться. Потому что в любом законе важна норма права, конкретное правило поведения. В принципе, если бы эти правила не содержались в каких-то документах, а были бы разложены по полочкам в единой матрице справочников и классификаторов правил поведения, из которой мы могли бы вытащить для любого человека под любую ситуацию правила, действующие для него здесь и сейчас, мы получили бы не систему законов, когда ты читаешь десять документов и сам вручную собираешь то, что тебе надо для решения твоего вопроса, а подборку норм для регулирования конкретной жизненной ситуации, которая собирается и исполняется автоматически.

Этот переход называют «машиночитаемым правом», когда изменение норм синхронизируется с изменением информационных систем. Меняя конкретную норму, мы автоматически заменяем модуль в алгоритме оказания конкретной государственной услуги. Машина заточена на эти правила, считывает их и, исходя из них, строит свой алгоритм. Это даже не завтрашний день, но мы должны понимать, в каком направлении будут развиваться государственные институты, весь мир будет постепенно приходить к этому.

На сегодняшний день заключен государственный контракт на создание платформы нормотворчества, ведутся работы по техническому проектированию базовых подсистем, а также описанию бизнес-процессов и автоматизируемых функций. К концу 2020 года мы планируем провести опытную эксплуатацию платформы в семи федеральных органах власти, а в 2021 году – эксперимент по внедрению платформы в деятельность 20 субъектов РФ.

– Если говорить конкретно о федеральном проекте регулирования цифровой экономики, то многое ли уже удалось сделать?

В настоящее время подготовлено более 20 законопроектов. Все они находятся на разных стадиях законодательного процесса. Уже принят закон о цифровых правах, который обеспечивает защиту сделок в интернете и регулирует вопросы смарт-контрактов, закон о возврате НДС при экспорте российских IT-услуг и закон о краудфандинге. Также приняты закон о переходе с бумажных трудовых книжек на электронные, законы об электронной подписи, о реестровой модели государственных услуг по лицензированию и метрологии, закон об электронном нотариате. Ряд документов рассматривается Государственной думой, что-то согласуется с органами власти.

Результатом является и то, что в рамках программы «Цифровая экономика Российской Федерации» мы сформировали принципиально новую модель работы над нормативными актами, которая отличается от устоявшейся схемы. Тексты законопроектов разрабатываются центром компетенций – Фондом «Сколково», а позже рассматриваются на площадке АНО «Цифровая экономика». За счет этого мы вовлекаем в работу над законопроектами бизнес.

Конечно, есть и сложности. Необходимо учитывать интересы бизнеса и государства, а многие инициативы вызывают противоречивую реакцию экспертного сообщества. Поэтому поиск единой консолидированной позиции – трудозатратный процесс.

Кроме того, речь идет о принципиально новых сущностях, которые никак не описаны ни в российском законодательстве, ни на международном уровне. Регулировать новое всегда тяжело, потому что мы не знаем до конца, что и как будет происходить. Почему право всегда идет с отставанием? Потому что право регулирует общественные отношения, которые уже сложились. А отношения, которые еще не сложились, можно регулировать, только предполагая, как они будут развиваться. Это дополнительно усложняет процесс.

Возьмем, к примеру, криптовалюты. Как необходимо регулировать криптовалюту: запретить или выбрать более либеральный режим регулирования? В международной практике ответов на эти вопросы пока нет. Есть рекомендации FATF, в соответствии с которыми государства должны выбрать режим регулирования. Здесь мы, как и другие государства, должны изменить нормативное регулирование так, чтобы российская экономика была конкурентоспособной и привлекательной для инвестиций в цифровые инновации, с одной стороны, с другой стороны – была защищена от тех рисков и угроз, которые сопряжены с развитием цифровых технологий.

*Интервью было организовано и проведено до отставки правительства РФ, состоявшейся 15 января 2020 года.