Почему у ОБСЕ изначально не было шансов стать эффективно работающей структурой

«Сожалею, что к 30-му заседанию СМИД ОБСЕ мы пришли в ситуации, когда не получается праздновать этот юбилей. Наблюдаем полную деградацию всего того, что было создано в Организации (до этого – в рамках Совещания), во всех трех измерениях безопасности (военно-политическом, экономическо-экологическом и гуманитарном)». Этими словами Сергей Лавров начал свое выступление по итогам министерской встречи стран–членов ОБСЕ, прошедшей 30 ноября и 1 декабря в Скопье.

Соединённые Штаты Запада

А отвечая на вопрос о том, есть ли шанс спасти ОБСЕ, глава российской дипломатии сказал: «Много разных чувств возникало вчера в ходе заседания, рабочего ланча, когда общались в коридорах. Сегодня они укрепляются. Самое главное ощущение – безразличие. Организация превратила себя в нечто, что у меня вызывает безразличие в отношении того, что с ней дальше произойдет». Как же ОБСЕ дошла до жизни такой, и был ли шанс, что судьба ее сложится иначе?

Справедливый международный порядок может поддерживаться деятельностью созданных для этого организаций, но ни одна из них не сумеет обеспечить жизнеспособность системы, в основе которой лежат неразрешимые противоречия. В этом случае не помогут ни дипломатическое мастерство, ни политическая воля к достижению компромисса – их результатом все равно будут неисполняемые сторонами соглашения. Изначально нежизнеспособные конструкции обречены постоянно пребывать в кризисе, разрешение которого находится уже за пределами прежнего международного порядка, его институтов и дипломатических практик. Именно это мы и наблюдаем сейчас в Европе, вся история которой после 1991 года – это один непрерывный кризис.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) возникла в момент завершения холодной войны благодаря стремлению основных стран-участниц решить по меньшей мере две задачи. Во-первых, укрепить уже привычным институциональным способом легитимность нового международного порядка в Европе. Во-вторых, утвердить его преемственность по отношению к правилам игры, существовавшим до того, как страны Запада во главе с США победили в противостоянии с СССР. Иначе говоря, ОБСЕ как институт должна была создать новый порядок без отрицания предыдущего, что было идеей совершенно нетривиальной, если принять во внимание основные закономерности международной политики.

В шаге от армагеддона: 60 лет с начала Карибского кризиса

Дополнительный символизм столь амбициозной повестке придавало то, что ОБСЕ возникла в 1994-м не «с нуля», а путем реформы и переименования Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) – института политического диалога между государствами Европы, Северной Америки и СССР, появившегося на свет в момент снижения интенсивности противостояния Запада и Востока в середине 1970-х.

Уникальность эксперимента заключалась в том, что институт, поддерживавший международный порядок, продолжил свое существование не просто после качественных изменений мирового баланса сил, но и после появления новой основы легитимности этого порядка. СБСЕ зиждилось на признании равенства участников вне зависимости от их внутренних политических порядков, а ставшая его продолжением ОБСЕ – на стремлении к унификации этих порядков в соответствии с теми, что формировали общественный консенсус в странах Запада. И даже требовании этого, поскольку в рамках ОБСЕ вскоре были созданы агентства, уполномоченные контролировать процесс ценностной унификации.

Решить обе обозначенные выше задачи, конечно же, не получилось. И это совершенно не удивительно: новый европейский порядок должен был означать абсолютную безопасность для одного государства и группы его ближайших союзников, а этого никогда нельзя достичь дипломатическими средствами. Участие России, как и многих других стран, в создании этого порядка было номинальным и не подразумевало возможности влиять на его главный принцип – привилегированное положение стран Запада. Просто потому, что Россия не была частью этого сообщества государств. И надежды на то, что со временем ситуация изменится, становились все более бессмысленными, по мере того как российское государство преодолевало кризис, в который погрузилось после распада СССР.

Сварить лягушку: в чем суть американской стратегии противодействия России

Так что в качестве физического воплощения общеевропейской системы безопасности ОБСЕ получилась мертворожденной. Почему же она просуществовала так долго? Ответ прост: ОБСЕ сразу же, с самого своего возникновения, перестала иметь какое-либо отношение к европейскому международному порядку как таковому. То, что мы наблюдаем последние почти уже 30 лет, представляет собой странный гибрид внешнеполитического инструмента Запада и площадки, на которой Россия стремилась с разной степенью успеха вести переговоры с США и их союзниками. Иногда на площадке ОБСЕ удавалось достичь решений, с нашей точки зрения, укреплявших европейскую безопасность. Но, разумеется, имеющие с ней дело «по касательной» и никак не препятствовавшие движению стран Запада к созданию более выгодных для себя позиций на случай прямого столкновения с Россией.

Символом тщетности любых усилий сделать ОБСЕ эффективной стала судьба Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Тогда дипломатическое искусство должно было компенсировать отсутствие разделяемого всеми принципа легитимности, и неудивительно, что итог оказался настолько плачевным. И именно поэтому диалог в рамках ОБСЕ по этой теме незамедлительно принял форму маневрирования: его участники стремились занять более выгодное положение в преддверии неизбежного столкновения, а не создать устойчивый порядок.

Соглашение об адаптации ДОВСЕ было подписано странами–членами ОБСЕ в ноябре 1999-го с целью урегулировать дисбалансы военных возможностей, возникшие в связи с масштабным расширением НАТО. Исчезновение одного из военных союзов (Организации Варшавского договора), участвовавших в подписании первой версии ДОВСЕ в ноябре 1990-го, требовало пересмотра принципа количественных ограничений предусмотренных договором видов вооружений. Установленные соглашением национальные и территориальные лимиты должны были обеспечить обороноспособность любого европейского государства вне зависимости от его участия в военном союзе.

Но ратифицировали Соглашение 1999 года только четыре члена ОБСЕ – Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина, а все страны НАТО, Грузия и Молдавия отказались это сделать под предлогом неисполнения Москвой обязательств о выводе военных контингентов с территорий двух последних государств. С точки зрения российской дипломатии, эти требования были необоснованны, поскольку не входили в юридическое поле договора. Собственно говоря, с провала Соглашения 1999 года какие-либо разговоры о существовании в Европе «страховок» против гонки обычных вооружений можно было считать законченными. В 2007 году уже Россия приостановила свое участие в ДОВСЕ, а в ноябре 2023-го формально завершила процедуру выхода.

Какую роль на международной арене сегодня играет НАТО

Однако вопрос о будущем ОБСЕ все равно пока остается открытым. Или, как сказал министр Лавров, ОБСЕ еще можно спасти, хотя шансы невелики. Главная причина живучести – инерция взаимодействия государств в рамках созданных ими институтов, а также их неготовность признать изменения расстановки сил. При этом значение первого фактора нельзя ни в коем случае переоценивать. Даже самый могущественный бюрократический аппарат и устоявшиеся привычки к тому способу коммуникации, который он поддерживает, не могут стать причиной сохранности организации. Но исчезнет ОБСЕ не потому, что ее участники разочаровались в таком формате взаимодействия, а после того, как возникнет основа для новых способов формального согласования их интересов. Пока в Европе продолжается достаточно серьезный военно-политический конфликт и о предпосылках нового порядка говорить рано. Тем более нет резона всерьез рассуждать о создании подобающих этому порядку межгосударственных институтов.

Нельзя сказать, что такая неопределенность является приметой последнего времени. Вся история ОБСЕ представляет собой летопись постоянного кризиса системы европейской безопасности. Отсюда эклектика принципов, заметная в большинстве важнейших документов ОБСЕ. Первым из них стала Парижская хартия для новой Европы, принятая на саммите стран-участниц 21 ноября 1990-го. Этот документ содержал отсылку к 10 принципам Заключительного хельсинкского акта 1975 года, среди которых важнейшее место занимали суверенное равенство и уважение прав, присущих суверенитету. Но при этом Парижская хартия указывает, что «для укрепления мира и безопасности наших государств абсолютно необходимы развитие демократии и уважение, и эффективное осуществление прав человека», т. е. прямо связывает безопасность в Европе с вопросами, находящимися «внутри» суверенных границ стран-участниц.

Такое решение можно было бы рассматривать как попытку подвести под новый европейский порядок большую легитимность в том случае, если бы все страны-подписанты находились в одинаковом положении. Однако это было не так. С точки зрения Запада, России и другим государствам бывшего СССР еще только предстояло пройти свой путь строительства политических систем, отвечающих критериям победителей в холодной войне. Это неизбежно разрушало внутреннюю гармонию в ОБСЕ и, более того, делало национальные политические порядки предметом международных отношений, т. е. силового соревнования. Вся работа профильных подразделений секретариата ОБСЕ, а также Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) контролировалась Америкой и Западной Европой и была, таким образом, направлена на то, чтобы вмешиваться во внутренние дела России и ряда других государств.

Пора сохраняться? Еще нет

Стамбульский документ 1999-го и Астанинская декларация 2010 года содержали в себе такие взаимоисключающие принципы, как «присущее каждому государству-участнику право свободно выбирать или менять способы обеспечения своей безопасности, включая союзные договоры» и обязательство того, что участники ОБСЕ «не будут укреплять свою безопасность за счет безопасности других государств». Первый из этих принципов традиционно используется для оправдания расширения НАТО, осуществляемого вопреки тому, что о нем думают в Москве. Второй служит уже российской дипломатии для обоснования того, что втягивание в НАТО новых государств противоречит духу и букве неделимой безопасности в Европе. В итоге каждая из сторон может с полной уверенностью говорить о своей правоте, чему и посвящена большая часть дебатов последних лет.

Вот только сам спор имеет исключительно символическое значение и совершенно не связан с реалиями европейской политики: к моменту принятия Стамбульской декларации, не говоря уже об астанинском документе, вопрос о том, что в основе европейского международного порядка лежит доминирующая сила НАТО, был решен. В последние полтора-два десятилетия представители блока говорили об этом совершенно открыто, а российские возражения просто игнорировались. Изначальное противоречие между двумя задачами ОБСЕ – укреплением власти Запада и сохранением статуса России, унаследованного от эпохи холодной войны, – стало со временем парализующим для всего этого международного института.

В 2023 году ОБСЕ представляет собой самую большую по числу участников (56 стран) региональную организацию. Однако найти практический смысл членства в ней для Москвы довольно сложно, если не сказать совершенно нереально. Несмотря на то, что из ОБСЕ нас исключить невозможно, оснований испытывать к ее работе что-либо, кроме безразличия, практически не осталось. О чем в Скопье прямо и сказал Сергей Лавров.

В действительности же выйдет Россия из ОБСЕ или нет, уже ничего не изменит – этот институт не имеет для развития международной политики в Европе и нашей национальной безопасности никакого значения.

Автор – программный директор клуба "Валдай", научный руководитель ЦКЕМИ НИУ ВШЭ