Архивная публикация 2002 года: "Дабы доходы в целостности сохранены были"

История казначейства российского уходит корнями в глубину веков. Должность казначея, хранителя княжеских ценностей, возникла еще в Древней Руси. С расширением границ росла роль казны, контролировавшей поступление податей, сборов и повинностей. В XV веке, в период царствования Ивана III, появились так называемые казенные дворы.

Во времена Петра I, в 1710 году, была создана Счетная (Казначейская) контора, следившая за правильным поступлением налогов. Царствование Екатерины II в истории развития казначейства ознаменовалось появлением правового акта от 7 ноября 1775 года, согласно которому в каждой губернии создавались казенные палаты для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества. Впервые в истории была определена должность уездного казначея, а Губернская казенная палата стала центральной частью структуры финансового аппарата на местах.

В 1802 году, во времена правления императора Александра I, важнейшим событием явилось подписание манифеста "Об учреждении министерств". Все управление финансами было распределено между тремя основными ведомствами: Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролером. В 1821 году резолюцией Александра I при Министерстве финансов был создан Департамент Государственного казначейства, который составлял денежный отчет по Российской Империи. С этого момента сложился четкий механизм деятельности казначейств -- от центрального (департамент Государственного казначейства) до местных (губернских и уездных казначейств). В 1855 году был поднят вопрос о необходимости единой кассы, который остается актуальным и по сей день. В 1864 году деление касс на приходные и расходные отменили, и была издана единая для всех казначейств Империи инструкция, прописывающая правила приема казначейских монет, кредитных бумаг и пересылки пособий, пенсий и иных выплат. В начале ХХ века, в связи с ростом доходов и расходов государства, роль казначейств усиливается. В 1900 году происходит слияние казначейских касс с банковскими.

После Октябрьской революции на базе казначейства были созданы приходно-расходные кассы Наркомфина, слитые в октябре 1918 года с учреждениями Народного банка. В дальнейшем финансирование народного хозяйства советского аппарата и руководство денежным обращением стали прерогативой Минфина СССР и союзных республик, а также Госбанка СССР. Распределительная система советской власти, строившаяся отнюдь не на рыночных отношениях, не нуждалась в функциях казначейства. Многовековая история развития казначейства, неотделимо связанная с историей развития государства российского, сделала паузу на период коммунистического правления.

В конце 1991 года произошли кардинальные изменения в бюджетном устройстве страны. С распадом СССР прекратил свое существование единый государственный бюджет и возникла трехуровневая бюджетная система.

Вопрос о возрождении казначейства в России был решен в принципиальном плане с появлением президентского указа N1556 "О федеральном казначействе" от 8 декабря 1992 г. и в организационном -- с выходом постановления правительства России N266 от 27 августа 1993 г. Эпохальные волеизъявления прошлого: "Дабы доходы сполна собраны были" -- сменились современными тяжеловесными формулировками: "В целях эффективного управления в процессе исполнения".

Реально выплаты средств бюджета в Российской Федерации начали осуществляться через казначейство с 1994 года. Окончательно сформировавшаяся к 1995--1998 годам единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Минфина России и подчиненных ему территориальных органов по республикам, краям, областям, автономиям, а также городам (кроме Москвы и Санкт-Петербурга -- они имеют статус региона), районам и районам в городах.

Москва является крупнейшим бюджетообразующим регионом: удельный вес ее бюджета от российского в целом составляет более 30% по доходной его части и 32% -- по расходной. В 2001 году через счета казначейства столица пополнила российский бюджет на 290 млрд. руб., что составляет 148% по сравнению с 2000 годом. В бюджет Москвы перечислено около 71 млрд. руб., во внебюджетные фонды -- 79 млрд. руб. На финансирование бюджетников города потрачено более 328 млрд. руб.

Августовский кризис показал эффективность функционирования института казначейства и оперативность сотрудников ведомства. Находящиеся в казначействе средства не пострадали, в то время как коммерческие банки не смогли обеспечить должную защиту бюджетным ресурсам. Отсутствие контроля за расходованием средств региональных и местных бюджетов привело к ослаблению дисциплины со стороны бюджетополучателей.

В 1991--1993 годах практиковалось планирование бюджета на следующий год на базе поквартальных отчетов, с 1995 года -- по результатам годового исполнения бюджета. Первый федеральный годовой отчет за 1999 год в форме закона был утвержден Госдумой в 2001 году. После принятия федерального закона о бюджете Министерство финансов составляет сводную бюджетную роспись доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. Она передается Федеральному казначейству на исполнение, а в Федеральное собрание и Счетную палату -- для сведения. На основе сводной росписи формируются лимиты бюджетных обязательств, являющиеся основой для финансирования учреждений и принятия бюджетных обязательств. Вне этих лимитов бюджетные расходы не допускаются. В соответствии с Бюджетным кодексом Федеральное казначейство вправе отсрочить предоставление прав на принятие бюджетных обязательств на срок до трех месяцев.

Эффективное управление государственными финансами предусматривает существование Единого казначейского счета (ЕКС), по которому проводятся все операции органов государственного управления и консолидируются все финансовые ресурсы. Единый счет позволяет минимизировать финансовые потоки, повысить качество оперативного управления, в частности эффективно использовать остатки средств бюджета на лицевых счетах бюджетополучателей. Внедрение принципа единства кассы (ЕКС) осуществляется на основе объединения двух счетов: 40102 "Доходы федерального бюджета" и 40101 "Налоги, распределяемые органами федерального казначейства". Счет 40102 предназначен для учета всех доходов от плательщиков налогов, других обязательных платежей и поступлений со счета 40101. Сегодня на едином балансовом счете стали консолидироваться все финансовые ресурсы, что позволило более оперативно проводить приходно-расходные операции (с 3 млрд. до 5 млрд. руб. в сутки). Счета открываются в территориальных управлениях Банка России либо Сбербанка. Однако периодически возникают проблемы с этими кредитными организациями, которые требуют уплату комиссионных за операции, что противоправно и не предусмотрено бюджетом.

Государственный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Минфин РФ организует ревизии получателей бюджетных средств, гарантий правительства РФ, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций. Федеральное казначейство производит предварительный и текущий контроль главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Раньше проверки целевого использования бюджетных прав осуществлялись уже после их расходования. Надо отметить, что чаще всего нарушения проходят по кассе предприятий. В настоящее время казначейством на всех этапах финансового контроля отслеживаются правильное заполнение и исполнение договоров на поставку продукции, выполнение работ и услуг либо заключенных соглашений. Такой механизм позволяет предотвратить многие нарушения.

Будучи первым участником правоотношений государственного финансирования, казначейство составляет роспись расходов, открывает кредиты и имеет право на их отзыв. Согласно Бюджетному кодексу руководители органов Федерального казначейства имеют право в том числе взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение движения бюджетных средств и даже приостанавливать операции по счетам. Основным документом при осуществлении контроля за выделенными на возвратной основе средствами является кредитный договор. В ходе проверки отслеживается возврат заемщиком выделенных средств и уплата процентов за пользование ими.

К сожалению, на сегодняшний день органы Федерального казначейства обеспечивают только исполнение бюджета и не осуществляют в полной мере учет и контроль внебюджетных средств, а также не подлежит контролю исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В последнее время сложилась тенденция роста неиспользованных бюджетных прав к концу года Это приводит к неритмичности исполнения бюджета -- со стагнацией в летние месяцы и обвальным финансированием в декабре. Использование для краткосрочных заимствований даже части свободных остатков на ЕКС позволит существенно оздоровить состояние государственных ресурсов и облегчит проблему обслуживания государственного долга.

Мировой опыт разных стран показывает, что казначейство является самостоятельным органом с большими правами и полномочиями и выполняет ряд функций вплоть до эмиссионных. Кроме того, оно решает в интересах государства ряд задач, возложенных в нашей стране на Банк России (не государственный, а коммерческий). Следовательно, в перспективе на будущее необходимо подумать о создании специализированного Банка казначейства.

Интересен опыт западных стран со сложившимся институтом казначейства. Там детальное регулирование использования бюджетных средств заменено более широкой свободой действий -- от возможности получения организациями бюджетных кредитов до права переноса неиспользованных ассигнований на следующий период. Одним из выражений нового подхода является обложение средств, используемых учреждениями на свою административную деятельность, ссудным процентом. Главная цель состоит в том, чтобы создать у учреждений побуждение и стимул по сведению к минимуму потребности в оборотном капитале.

В последнее время предвыборное обещание президента Владимира Путина навести порядок в стране стало серьезно реализовываться для лиц, запустивших руку в государственную казну. В качестве карающего меча задействованы многие правоохранительные и законодательные органы власти. Особое внимание уделяется интенсивному развитию казначейской системы как важнейшего инструмента по управлению и контролю финансовыми ресурсами.

СЕРГЕЙ СЕМЕНОВ, заместитель руководителя управления Федерального казначейства по г. Москве