22.10.2007 00:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2007 года: "Страна самоуправляемых общин"

Местное самоуправление стабильно и уверенно находится у нас на положении бедного родственника — это одна из немногих сфер, где с 90-х ничего не изменилось к лучшему (и вообще ничего не изменилось). Возникает ощущение, что это не только и не столько проявление чьей-то злой воли, сколько следствие непонимания того, что оно собой представляет (по сути, а не формально), для чего нужно и чем отличается от государственной власти. Непонимания как руководством страны, так и населением.Это видно даже из конституционных формулировок: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». А что, в демократической стране, каковой является Россия, другие вопросы решаются населением не самостоятельно? Может быть, имеется в виду, что таковое решение осуществляется непосредственно, а не через выборные органы — но это не так, вечевой принцип вовсе не является непременным атрибутом местного самоуправления. Нет, его суть и отличие от других форм самоорганизации людей совсем в другом.

Местное самоуправление — это право и обязанность людей самим, на свое усмотрение, организовывать жизнь там, где они совместно компактно проживают. С позиции отдельного человека местное самоуправление может существовать только там, где он постоянно живет. Государственная же власть для него — это организация жизни за пространственными и временными рамками его непосредственного существования. Пространственными — потому что проистекает не рядом с ним, а в других масштабах. А временными — потому что смыслы существования государства всегда лежат за пределами жизни одного человека или поколения (те страны, где это не так, суть не настоящие государства, а большие субъекты самоуправления). И поэтому организация жизни вокруг человека, если осуществляется извне, есть для него государственная власть, а не самоуправление. Даже если он эту власть сам избирал и вполне ей доверяет.

А что у нас? Нижний уровень самоуправления, каковым должна быть община, у нас представлен сельским или муниципальным округом. В сельской местности это несколько сел или деревень, как правило, находящихся на расстоянии нескольких километров друг от друга, — это что, община, то есть непосредственное окружение человека, где он проводит свою жизнь? Многие ли сельские жители лично знакомы хотя бы с десятком людей из соседней деревни? А что до нее недалеко, так в наш век город, до которого сотня верст по железной дороге, кажется ближе, чем соседняя деревня, до которой три километра, но пешком. Муниципальный округ в городе — это вообще несколько десятков тысяч человек, какое уж тут непосредственное окружение. Однако намного печальнее ситуация с верхним уровнем самоуправления, районом или городом, где может быть и сотня-две тысяч населения, и расстояния в десятки километров. Его руководство выбирают, но для избирателей это столь же далеко, как выборы президента или Думы. Далеко не в смысле чуждо его интересам, а в смысле, что однозначно воспринимается как нечто «извне».

Нижним уровнем самоуправления должна быть одна деревня или село либо микрорайон или даже часть микрорайона в городе — место, где всех знаешь либо сам, либо через кого-то и которое однозначно воспринимаешь как «свое». Только такая единица способна стать настоящей общиной и будет понемногу ею становиться в процессе общих дел, пусть и небольших, но сугубо своих. Не надо бояться, что таких общин будет слишком много — это неудобно только тогда, когда рассматриваешь их как объект управления со стороны губернатора. А если они самостоятельны и самодеятельны, то что за беда, сколько их? Государство, в том числе и областные власти, не должно никак вмешиваться в их дела, даже рамочным образом и с лучшими побуждениями, потому что они находятся совсем в иной плоскости, чем государственные дела и заботы. Единственное, что в этом плане имеет смысл для государства, — всячески поощрять любую совместную деятельность и совместное времяпрепровождение людей в таких общинах через поощрение соответствующих книг, фильмов, телепередач. Эти усилия не пропадут даром: сложившиеся реальные общины в лихую годину подопрут государство, да и в обычной жизни с ними лучше иметь дело, чем с атомизированным населением.

Ну а верхний уровень самоуправления что, не нужен вовсе? Нет, наоборот, наша, российская, концепция двухуровневого местного самоуправления весьма плодотворна, и верхний уровень, соответствующий дореволюционному земству, очень даже нужен. Но он должен учреждаться и управляться общинами, и лишь в этом случае он будет продуктивен. Выражаться это должно в том, что земство должно свободно образовываться несколькими соседними общинами, а не решением губернатора или областной думы, и они же должны определять его устав и структуру. Каждая община должна иметь беспрепятственную возможность в любой момент выйти в одностороннем порядке из земства и присоединиться к другому или же ни к какому и оставаться в одиночестве. Не надо бояться, что при этом произойдет что-то плохое: ведь местное самоуправление по определению занимается лишь тем, к чему у государства отношение «хотите — делайте, не хотите — не делайте». И избираться руководство земства должно не всем его населением, а выбранными руководителями общин — старостами, головами, атаманами. То есть теми, кто друг для друга суть соседи, как люди внутри общины. Лишь тогда это будет серьезный и ответственный выбор.

По мере возникновения и развития такой системы ей можно передавать все больше функций и полномочий из числа тех, которые ныне принадлежат губернаторской власти. Ведь в плане распределения власти по территориально-иерархическим уровням существует концепция децентрализованного государства, как в США: основная часть государственной власти внизу, на уровне общин, меньше на следующем уровне, штатов, и относительно немного на уровне федеральном. Существует концепция централизованного государства, как в СССР: совсем немного власти внизу, чуть больше в областях и республиках, и основная часть власти в центре. Обе они по-своему логичны, но у нас к настоящему моменту сложилось ни то, ни другое, а нечто вовсе несуразное: и снизу, и сверху власти мало, а почти вся она в реальности сосредоточена в середине. И реформа 2005 года, отменившая выборность губернаторов, ничего в этом не изменила — губернаторы стали назначаемыми, однако основная власть все равно осталась на их уровне. А с другой стороны, чем занимается губернаторская власть? Державными вопросами, которые можно решать исключительно в масштабах всего государства, такими как оборона, внешняя политика, макроэкономика? Нет, это исключительная компетенция центра. Реализацией решений федерального правительства? Нет, для этого существуют территориальные управления федеральных органов власти. Экономическим развитием? Но это вообще предмет деятельности частного бизнеса. Губернаторы вместе с областными думами занимаются лишь обеспечением жизнедеятельности своих территорий — и честь им за это и хвала, на этом держится страна. Но ведь это и есть организация жизни, которая на самом деле должна быть функцией местного самоуправления различных уровней. И в той системе, которая обозначена выше, области и республики просто и естественно станут третьим уровнем самоуправления, «земствами земств» — только с нефиксированными границами и составом.

Таково конституционное устройство России следующего (в политическом смысле) века: большая часть функций и полномочий — у центральной власти, а все остальное у многоуровневого местного самоуправления, независимого от нее и не составляющего с ней властную вертикаль. Переход к ней может быть лишь постепенным, путем выращивания общин и земских структур параллельно с действующими властями субъектов Федерации. Конечно, это будет уже не федерация. Но это будет очень свободная страна — страна самоуправляемых общин!