Наверх
22 ноября 2019
USD EUR
Погода
Без рубрики

Архивная публикация 2004 года: "Ума — не надо"

Следуя букве административной реформы, российские чиновники упускают из виду ее дух. А логика политического развития страны вступает в противоречие с логикой реформы. В результате страна всерьез рискует остаться вообще без правительства.В прошлый четверг российское правительство обсуждало самое себя. В смысле — промежуточные результаты административной реформы. Результаты пока не обнадеживают. Министры жалуются, что им не хватает замов, губернаторы — что число федеральных чиновников в регионах растет, вместо того чтобы сокращаться. Практически все представители бизнеса, вынужденные контактировать с реформированными федеральными министерствами, отмечают царящий в них хаос. А министерские чиновники с нервным смехом рассказывали, как в хаосе терялись целые массивы документов, хотя физически их никто не стирал с дисков компьютеров министерств.

Правительство Михаила Фрадкова пытается делать хорошую мину при плохой игре. Однако даже самые простые показатели работы кабинета говорят не в его пользу. В частности, предыдущие правительства принимали за год примерно 1200-1500 постановлений и столько же распоряжений. Сегодняшние показатели кабинета как минимум вдвое скромнее: количество решений, принимаемых правительством, резко сократилось. Понятно, что большинство этих решений было посвящено сугубо рабочим вопросам и не носило эпохальный характер. Однако факт остается фактом — эффективность работы правительства снизилась.

Разумеется, массовое расформирование и слияние министерств, образование новых агентств, сокращение штата не могли не привести к хаосу в работе правительства. Что ни говори, административная реформа — одна из наиболее масштабных путинских реформ. По всей вероятности, преодоление последствий первого этапа реформы займет немало времени.

По словам главы департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития Андрея Шарова, на то, чтобы правительство заработало в полную силу, потребуется два-три года: «Новая система проектной мощности пока еще не достигла. Но этого и нельзя требовать. Мы только завершили реорганизацию, только переназначили людей, только набрали новых сотрудников и поставили новые задачи».

«Пройдет еще года два до тех пор, пока все последствия перетряски в правительстве будут устранены», — соглашается с ним заместитель гендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин.

Однако проблема заключается далеко не только в том, что правительство реформировано, но не отлажено. Проблема в том, что высшее политическое руководство страны, демонтировав старую систему и создав на ее месте новую, пока мало что сделало для того, чтобы наполнить эту новую систему приличествующим ей содержанием. Попросту говоря, в новой системе чиновники продолжают работать по старым принципам. В чем и заключается важнейшая глубинная причина царящей в правительстве неразберихи.

Реформа по настроению

Напомним, что одна из главных идей административной реформы заключалась в разделении функций государственных органов на три типа: правоустанавливающие (они должны были отойти министерствам), правоприменительные (принадлежащие агентствам) и надзорные (входящие в сферу полномочий надзоров и служб). Формально это разделение было проведено еще в апреле нынешнего года. Фактически его не произошло до сих пор.

Как рассказал собеседник «Профиля» в правительстве, когда запускали административную реформу, планировалось четко разграничить полномочия и ответственность между министерствами, агентствами и службами и расширить компетенцию министров. Соответствующее законодательство планировали принять до конца года. В действительности не было сделано ничего.

Замглавы аппарата правительства Алексей Головков прямо заявил, что реального разделения на министерства, службы и агентства так и не получилось, поскольку министерства пытаются руководить агентствами и службами, считая их своими подразделениями, «а те не сопротивляются».

Сейчас отношения между министрами и руководителями агентств строятся «по индивидуальному плану», причем это касается и вопросов управления госсобственностью, и вопросов распределения бюджетных денег. «В условиях, когда отношения между министрами и агентствами четко не прописаны, различия в мнениях по одному и тому же вопросу у министерства и агентства могут возникать абсолютно спонтанно, — говорит высокопоставленный чиновник одного из федеральных министерств. — Не потому, что у них позиции разные, а именно потому, что непонятна процедура принятия решения. Они даже не знают, в каких случаях и как им нужно друг с другом консультироваться. В результате иногда доходит до того, что агентства просто игнорируют позицию министров».

«Это не проблема системы, это проблема руководителей, — уверен Андрей Шаров. — Проблема личных отношений между министром и руководителем агентства, а также стиля руководства, присущего тому или иному министру. Нередко министр фактически становится непосредственным оперативным начальником руководителя агентства. Но это означает, что он берет на себя ответственность за оперативные решения, которые принимает это агентство. Система может заработать, когда поменяется стиль руководства. А если он не поменяется, то все, что мы написали, именно в этом министерстве может просто не исполняться».

Таким образом, реализация ключевого положения реформы почти всецело зависит от личных психологических особенностей министров или руководителей агентств. Или, если угодно, от их настроения.

Проблему могла бы решить разработка и принятие документов со скучным названием «регламенты», в которых определялся бы порядок взаимодействия министерств, агентств и служб. Однако таких регламентов все еще нет. По словам Андрея Шарова, типовой регламент для федеральных органов власти сейчас готовится. Однако коллеги Шарова из многих других министерств ничего об этом регламенте еще не слышали.

ГУП преткновения

Хаос в отношениях между министерствами, агентствами и службами связан с неподеленными полномочиями. Однако имеется и другой неразрешенный вопрос, который способен еще в большей степени запутать реформу. Это вопрос о госсобственности. Точнее — вопрос о системе управления государственным имуществом.

По идее, оперативное управление госимуществом должно находиться в руках федеральных служб. Практика показывает, что министры далеко не всегда с этим согласны, а дополнительную интригу вносят притязания премьера Фрадкова на то, чтобы вывести Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) из ведомства своего заклятого друга Германа Грефа и подчинить непосредственно себе.

Впервые эти претензии были озвучены еще в марте этого года, когда Фрадков высказался в том духе, что процессы управления госкомпаниями и вопросы приватизации должен курировать непосредственно премьер. Причем, как водится, сослался на мнение президента. Весной эти планы так и не были реализованы, и новообразованное ФАУФИ было отдано в ведомство МЭРТа, однако, судя по всему, премьер от своих притязаний не отказался.

Самих министров такая перспектива, похоже, не очень радует. «Если ФАУФИ уйдет под Фрадкова, это, во-первых, нарушит схему распределения ответственности между премьером и министрами, а во-вторых, сделает систему совершенно неуправляемой — слишком много структур переходит непосредственно под премьера, — отмечает собеседник «Профиля» в одном из министерств экономического блока. — Это еще можно было бы пережить, но самое неприятное то, что консолидация государственных активов под эгидой ФАУФИ ставит крест на одном из ключевых элементов реформы, а именно — создании института агентств. Ведь управление госимуществом — это их задача».

К тому же попытки премьера забрать под себя ФАУФИ и в целом вопросы управления госимуществом несут еще одну серьезную угрозу. И направлена эта угроза не столько против административной реформы, сколько против простой управляемости правительства. В экономическом блоке правительства опасаются, что если ФАУФИ станет контролировать управление всеми государственными активами и при этом перейдет под руководство премьера, то оно сможет претендовать на роль параллельного правительства для остальных федеральных агентств и постоянно вмешиваться во взаимоотношения между ними и министерствами. А это привело бы к постоянно тлеющему конфликту внутри правительства и запутало бы ситуацию окончательно: агентства обращались бы к премьеру через голову министров, а ФАУФИ пыталось бы вмешиваться в деятельность министерств.

В МЭРТе считают, что это противоречие можно снять, четко разграничив сферы интересов агентств и Росимущества. «Агентства созданы для управления тем госимуществом, которое необходимо для исполнения государственных функций и, что самое главное, не подлежит приватизации, — говорит Андрей Шаров. — Полномочия Росимущества должны ограничиваться приватизацией и мониторингом госимущества, находящегося в ведении агентств».

Однако вряд ли стоит ожидать, что это случится в ближайшее время. Речь идет ни много ни мало о рычаге, с помощью которого можно влиять на управление всеми государственными активами, и лишаться его никто из заинтересованных лиц не намерен. Ситуацию осложняет тот факт, что государственной собственностью в последнее время начинают интересоваться еще и первые лица из администрации президента. Не вполне понятно, как федеральные агентства будут управлять госпакетами акций тех компаний, в совете директоров которых заседают коллеги Владимира Путина по питерской мэрии и влияние которых, соответственно, определяется их карьерным прошлым, а не должностным настоящим.

Коллективное бессознательное

У административной реформы есть и еще одно препятствие. Вся ее логика в корне противоречит менталитету российского чиновника любого уровня. Идеал реформы — персональная ответственность. Идеал чиновника — максимум полномочий при минимуме ответственности. Неслучайно некоторые разработчики реформы прямо заявляют, что для успешного ее осуществления придется заменить две трети федеральных чиновников.

Во многом поэтому реформаторам так и не удалось пока реализовать тезис о повышении ответственности министров. На бумаге их функции более или менее четко разделены. На практике персональной ответственности министров добиться не получилось.

«Сейчас нет конкуренции компетенции, когда несколько министерств отвечают за один и тот же вопрос, — говорит Андрей Шаров. — Но в подготовке законопроекта или проекта решения правительства у нас до сих пор участвуют четыре-пять министерств. Действует инерция распределения ответственности».

По словам Шарова, система действует так. Допустим, есть документ на 150 страницах. Часто бывает, что в компетенцию министерства-соисполнителя, не ответственного за подготовку документа, входит всего один вопрос, изложенный на одной странице. Однако соисполнитель считает своим долгом высказаться по всем 150 страницам. И его мнение по всем 150 страницам приходится учитывать. А иногда получается обратная ситуация — ответственный исполнитель не может получить мнение от соисполнителя. Ну не интересно ему, это не его сфера, не его задача, а ему расписан этот документ, и он вынужден отвечать.

Пока ни одна из процедур, которая могла бы выстроить систему согласований между министерствами, законодательно не прописана. И когда это случится, остается только гадать.

А отсутствие такой процедуры закономерно влечет за собой значительное усиление аппарата правительства, что также входит в серьезное противоречие с логикой реформы. По словам собеседника «Профиля» в Белом доме, основная масса всех документов сейчас принимается на уровне правительства либо на уровне премьера, поскольку компетенция министров не до конца определена. Это ведет к тому, что аппарат правительства, руководители структурных подразделений аппарата, по сути, приобретают функции вице-премьеров.

Ситуация усугублялась тем, что вплоть до недавнего времени аппаратом правительства руководил Дмитрий Козак, параллельно занимавший пост главы комиссии по административной реформе. Козак был и остается одним из наиболее влиятельных российских чиновников, и «подвинуть» его в правительстве было чрезвычайно сложно. Сейчас, когда Козак отправился полпредом на Кавказ, появляются шансы в этом смысле выправить ситуацию.

Очевидно, что одними «тонкими настройками» здесь не обойтись. Для реального повышения ответственности министров требуется резкое сокращение полномочий аппарата правительства, упразднение его отраслевых подразделений и превращение ??его в канцелярию премьера. Беда в том, что в осуществление такого сценария в Белом доме мало кто верит. И не в последнюю очередь потому, что принятие ключевых политических решений в обход Белого дома стало уже традицией.

Едва ли эту традицию можно переломить очередным законом, указом или постановлением. В последний год принципы, заложенные в основу административной реформы, все жестче вступают в противоречие с политикой, проводимой руководством страны на практике. Это касается и отказа от лишних госфункций, и ослабления давления госвласти на бизнес и общество.

Ударное строительство государственной энергетической мегакорпорации, утверждение крупных приватизационных сделок непосредственно в Кремле, заявления премьера Фрадкова о пока непонятном в российском исполнении государственно-частном партнерстве («Профиль» писал об этом в прошлом номере), наконец, построение всеобъемлющей вертикали власти и грозная мобилизационная риторика — все это, наоборот, требует расширения функций и полномочий госаппарата, усиления его непрозрачности и всевластия.

Пока это противоречие не очевидно, поскольку вся новосозданная административная конструкция полностью не сформирована и довольно подвижна. Но рано или поздно оно выйдет наружу. И тогда российская власть окажется в крайне двусмысленном положении.

С одной стороны, старая административная система разрушена. Некоторые разработчики реформы открыто признают, что пошли на ее разрушение сознательно, чтобы не дать чиновничеству возможности «замотать» преобразования. С другой стороны, новой системы пока нет, и логика политического развития России оставляет все меньше надежд на ее создание. Иными словами, президент рискует надолго остаться без надежных инструментов экономической политики. Похоже, некогда обещанные реформы второго срока Путина в таком случае отодвинутся в далекое будущее. То есть — в никуда.

Власть неимущие

Неразбериха, вызванная перетряской правительства, затронула самое дорогое, что есть у российского государства, — управление государственным имуществом. Минимущество, в ведении которого раньше находилось управление госимуществом, административную реформу, как известно, не пережило. До реформы это министерство занималось передачей приватизируемых государственных активов в Российский фонд федерального имущества (РФФИ) и их нормативной оценкой. Функции упраздненного министерства были переданы вновь образованному Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ). Первоначально ожидалось, что ФАУФИ займет место Минимущества, а непосредственно продажей будет, как и прежде, ведать РФФИ. Но согласно указу президента от 20 мая «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», который окончательно утвердил пореформенную структуру правительства, РФФИ не вошел в число органов исполнительной власти, то есть был фактически упразднен. Тем не менее РФФИ продолжал на протяжении 2004 года вести дела, связанные с приватизацией, поскольку в первые месяцы существования ФАУФИ у нового агентства не было даже собственного штата. Несмотря на то, что в новой структуре правительства ФАУФИ играет ключевую роль в управлении госимуществом, Положение о нем до сих пор не утверждено. Первоначально проект Положения планировалось рассмотреть в начале сентября, затем срок был перенесен на 15 октября 2004 года. Перенос сроков был вызван тем, что рассмотрение проекта Положения о ФАУФИ было увязано с представлением предложений министерств по разграничению полномочий. В противном случае ФАУФИ неизбежно вторгалось бы в сферу деятельности подведомственных другим министерствам агентств, которые также управляют федеральными активами. Министерства свои предложения не представили, сроки рассмотрения Положения о ФАУФИ прошли, а новые сроки так и не утвердили.

На сегодняшний день взаимоотношения и компетенция РФФИ и ФАУФИ, находящихся в ведении Минэкономразвития, четко не определены. В том числе и по вопросам приватизации госимущества. В частности, в ходе недавней продажи 7,59% акций «ЛУКОЙЛа», принадлежащих государству, которую осуществлял РФФИ, обе структуры независимо друг от друга высказались по поводу цены этого пакета. ФАУФИ тогда оценил его в $1,26 млрд., что вызвало недоумение экспертов и участников рынка. В результате госпакет был выставлен на аукцион по цене, определенной РФФИ, — $1,928 млрд.

Точно так же не вполне ясна роль обоих ведомств в подготовке к продаже госимущества, которое попало в план по приватизации на 2005 год. В частности, при продаже госпакета акций Магнитогорского металлургического комбината нормативную цену (то есть цену, ниже которой при проведении аукциона опускаться нельзя) установит ФАУФИ, а непосредственно продажей будет заниматься РФФИ. И это при том, что РФФИ уже полгода как не числится в структуре органов исполнительной власти. Кроме того, поскольку ни в одном из указов и положений, касающихся административной реформы, ФАУФИ не был поименован в качестве правопреемника Минимущества, все дела и документы, которые сдавались в Минимущество на согласования, были либо отправлены в архив, либо, по свидетельству очевидцев, в буквальном смысле этого слова выброшены на улицу. Так что по большинству запросов и согласований документы теперь приходится собирать заново.

Больше интересного на канале: Дзен-Профиль
Скачайте мобильное приложение и читайте журнал "Профиль" бесплатно:
Самое читаемое

Зарегистрируйтесь, чтобы получить возможность скачивания номеров

Войти через VK Войти через Google Войти через OK