13.05.2002 00:00 Еженедельный журнал «Профиль»

Архивная публикация 2002 года: "За семью печатями"

Два года назад -- 13 мая 2000 года -- Владимир Путин подписал указ о создании семи федеральных округов, которые возглавили президентские полпреды. Сфера деятельности этих людей весьма неопределенна. Однако именно расплывчатость функций делает полпредов удобным инструментом региональной политики центра.Создание федеральных округов стало одним из первых шагов Владимира Путина на посту главы государства. И это отнюдь не случайно. Предложение "раннего" Ельцина "брать суверенитета столько, сколько можно проглотить" было воспринято рядом региональных лидеров слишком буквально. В последний год правления Бориса Ельцина губернаторы не только вовсю саботировали принимаемые центром решения, но часто открыто выступали в качестве мощной и вполне реальной оппозиции первому президенту.
Наиболее опасной для федеральной власти региональная "фронда" стала как раз в период прошлых парламентских выборов. Тогда политические элиты самых "суверенных" субъектов федерации всерьез рассчитывали оказать влияние на исход не только думских, но и грядущих президентских выборов. Центру титаническими усилиями удалось-таки переломить ситуацию в свою пользу: в битве за Думу прогубернаторский блок ОВР потерпел поражение от пропутинского "Единства". И уже тогда стало ясно, что сражение за власть губернаторы проиграли. Став президентом, Владимир Путин решил закрепить успех и немедленно принялся исправлять соотношение сил между центром и регионами.
В этом смысле идея создания федеральных округов во главе с преданными президенту людьми органично вписалась в общий курс власти. Практически одновременно с этим губернаторов лишили мест в Совете Федерации, создали механизм их смещения в случае несоблюдения федеральных законов, а также начали переориентацию в сторону Москвы важнейших финансовых потоков. Таким образом, политический и экономический ресурсы региональных баронов были серьезно ограничены, а их попыткам испытывать на прочность федеральную власть был положен конец.
Не так страшен черт...

Энергичные действия центра явно напугали региональных лидеров. Появились слухи о намерении нового президента укрупнить регионы: с 89 субъектов до 7 федеральных округов. Говорили и о том, что назначенцы-полпреды якобы должны заменить избираемых губернаторов. Страхи порождались и персональным составом самих полпредов, пять из которых являлись бывшими или действующими генералами. В регионах всерьез опасались, что президент намерен "построить" страну, отдав отдельные ее части в руки силовиков. Губернаторы, видимо, посчитали, что теперь Путин возьмется за них "по-настоящему". На первых порах эти тревожные ожидания и приписываемые полпредам "опасные намерения", по сути, заменили представителям президента реальные властные рычаги.
Страхи, однако, не оправдались. Жизнь показала, что у президента насчет полпредов иные планы, а сами полпреды -- люди тихие и непубличные. Ведь для простых граждан в большинстве российских регионов деятельность этих чиновников до сих пор остается почти незаметной. "Как раз в силу рутинности решаемых задач, -- считают сторонники института полпредств, -- некогда заниматься пиаром, дел невпроворот". И в этом есть доля истины. Хотя уместно и другое объяснение: просто поручения "светиться на публике" президент полпредам не давал, а может, и вообще запретил выпячивать себя. Даже состоявшийся публичный политик Сергей Кириенко, возглавив округ, перенял у своих менее "раскрученных" коллег осторожность и чиновничью робость. Что уж говорить о бывших армейских, милицейских и фээсбэшных генералах, которым наиболее ярко удалось "засветиться" лишь в самом начале полпредовской карьеры, при заселении в свои новые резиденции. В Питере до сих пор памятен скандал с переездом аппарата Виктора Черкесова во Дворец бракосочетаний, а в Екатеринбурге -- с попыткой вселения чиновников Петра Латышева в Дом детского творчества.
Особые поручения

Президентские наместники призваны были координировать усилия федеральных структур на местах по проведению принимаемых центром решений. Ведь ни для кого не секрет, что постоянная пробуксовка принимаемых в Кремле решений и вольная их интерпретация региональными руководителями всегда вызывали раздражение центра. Работавшие же в субъектах представители федеральных министерств и ведомств настолько "прониклись заботами и нуждами регионов", что, скорее, выступали лоббистами региональных интересов в Москве, нежели являлись проводниками федеральной политики на местах. Для них гораздо важнее было сохранить хорошие отношения с приютившим их губернатором, чем создать действенный механизм реализации решений, которые зачастую шли вразрез с интересами региональных кланов. Полпреды, таким образом, должны были в том числе присматривать за работой федеральных чиновников на местах, не допуская их чрезмерного втягивания в "игры" регионалов.
Кремль наделил полпредов и контрольными функциями. Во-первых, полпредам вменили в обязанность присматривать за соответствием региональных законов федеральным. К тому моменту число правовых несостыковок давно перевалило за несколько тысяч, что явно не вписывалось в концепцию создания единого правового пространства. Во-вторых, полпреды должны были контролировать процесс расстановки кадров. Де-юре -- только в представительствах федеральных структур на местах, де-факто -- на всех прочих ключевых постах.
Выполнение полпредами этих "особых поручений", наряду с другими шагами центра, по мысли президента, должно было привести к "повышению эффективности власти". Иначе говоря, к увеличению реальных возможностей центра влиять на политические процессы в регионах, а также к расширению поля для маневра Кремля в отношениях с субъектами РФ.
Полное служебное соответствие

Справедливости ради надо отметить, что с поставленными задачами полпреды худо-бедно справляются.
Наиболее внушительных результатов представители президента добились в плане приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. По сути дела, уже за первый год своего функционирования полпредам удалось "поправить" основной массив местных законов. Однако, по мнению наблюдателей, на этом направлении успех был обеспечен не столько активной работой самих представителей главы государства, сколько "полным смирением" региональных лидеров, насмерть перепуганных новым курсом президента, и их готовностью уступить федеральному центру и лично Владимиру Путину. Благодаря такой уступчивости полпредам оставалось лишь указывать на несоответствия и бодро рапортовать наверх об их устранении.
Вероятно, не последнюю роль сыграло и традиционное для России отношение к закону. Ведь для большинства губернаторов (как для многих российских чиновников) гораздо важнее "правоприменительная практика", чем писаная норма. А поскольку любую норму закона можно трактовать по-разному, ссориться с центром из-за "формальностей" губернаторы просто не захотели.
Принимаемые полпредами кадровые решения гораздо менее заметны. Исключением являются лишь инициированные Сергеем Кириенко конкурсы на замещение руководящих должностей в окружном аппарате. Заявленная цель -- привлечение в госаппарат наиболее талантливых менеджеров -- достигнута лишь отчасти. Ясно, что при нынешнем уровне госзарплаты переманить действительно ярких управленцев совсем не просто.
Кадровая работа полпредов выходит на поверхность лишь в моменты проведения региональных выборов, в ходе которых федеральные чиновники пытаются отстоять интересы центра, поддерживая угодных Москве и нейтрализуя нежелательных ей кандидатов. На этом поприще успехи полпредов во многом определяются возможностями самой федеральной власти влиять на расстановку сил в том или ином регионе. Пример остальным полпредам в "правильной" организации избирательных кампаний подал Сергей Кириенко. Ему удалось реализовать призыв центра "не пускать криминал во власть", обеспечив проигрыш известного предпринимателя Андрея Климентьева на выборах губернатора Нижегородской области. Опыт "полпреда-реформатора" переняли и другие наместники президента. Совсем недавно крупную победу одержал Виктор Казанцев, сумевший "пересадить" своего заместителя -- генерала ФСБ Мурата Зязикова -- в кресло президента Ингушетии. Впрочем, и на избирательном поле у полпредов бывают "проколы". Среди наиболее заметных -- неудачный политический дебют заместителя дальневосточного полпреда Геннадия Апанасенко на прошлогодних выборах в Приморье и победа там нежелательного для Кремля Сергея Дарькина.
Как бы то ни было, возможности Кремля влиять на исход выборов в регионах в последнее время резко возросли. Другое дело, что связано это не столько с работой самих полпредов, сколько с общей установкой центра, стремящегося, чтобы каждый претендент на губернаторское кресло искал поддержки именно на федеральном уровне. В этом смысле полпреды выполняют функции неких посредников: центр при их помощи выбирает "своего кандидата", полпред же, опираясь на волю Кремля, обеспечивает максимальные возможности для его избрания.
Дальше, дальше, дальше...

Созданная Кремлем схема довольно эффективна. Теперь губернаторы вынуждены отказаться от походов в Кремль по каждому возникающему вопросу. Большинство тем (от выборных до финансовых), волнующих региональных лидеров, сегодня замкнуто на уровне полпредов. Кремлю же остается роль некоего высшего арбитра в отношениях регионов с президентскими представителями. Это расширяет возможности маневра и повышает управляемость территорий. Ведь гораздо легче "спустить" непопулярное решение через своего представителя, чем самому выступать в роли жесткого начальника. И куда как приятнее помогать губернаторам в поиске компромисса с "несговорчивыми" полпредами, чем самому вступать в задевающий самолюбие торг с региональными баронами. И уж совсем хорошо держать на "коротком поводке" некогда строптивых регионалов, вынужденных теперь постоянно оглядываться на "око государево" и униженно просить управы у президента на чиновников, проводящих его же собственные решения.
Но несмотря на видимые достижения полпредов, дальнейшая судьба института "президентских наместников" выглядит весьма туманной. Ведь не каждый день регионы принимают законы, которые нужно "приводить в соответствие", и не каждый день возникает потребность федерального центра вмешиваться в кадровую политику на местах. Недавние заявления президента о том, что полпреды должны осуществлять контроль за финансовой деятельностью регионов, лишний раз подчеркивают заботу власти о том, чем еще занять "государевых людей".
Собственно, и сами полпреды ищут применения своим административным талантам именно в экономической сфере. Однако если их прожекты по привлечению в округ инвестиций выглядят вполне безобидно, то попытки лоббирования федеральных целевых программ и намерения "поучаствовать" в бюджетном процессе неизбежно создают напряженность в общении полпредов с кабинетом министров. Ведь в данном случае "президентские люди", по сути, "запускают лапу" не только в дела региональных структур власти, но и в ведомственные интересы федерального правительства. Впрочем, среди новых "страшилок" по поводу полпредов уже фигурирует идея формирования неких "окружных бюджетов". Якобы полпредам будет дано право заниматься перераспределением бюджетных средств между субъектами внутри округа и тем самым более активно влиять на политику регионов.
Как бы то ни было, очевидное отсутствие дальнейших перспектив роста этого чиновничьего института вовсе не означает, что центр вскоре откажется от услуг самих полпредов. Ведь изначально президентские окружные структуры создавались как некие "политические МЧСы", призванные не столько решать прописанные в указе задачи, сколько оперативно реагировать на постоянно возникающие проблемы. В этом смысле "указное" происхождение полпредов развязывает президенту руки по поводу дальнейшей судьбы и будущих полномочий этих чиновников. Ведь даже если центру удастся нащупать оптимальный вариант отношений с субъектами РФ и законодательно оформить "предметы ведения", ясно, что в российских условиях у власти появится еще не один десяток поводов "неформально" подойти к решению региональных проблем. А в этом деле без президентских наместников просто не обойтись. Полпреды сегодня представляют собой некий "особый резерв" президента, с которым пока не понятно что делать. Возможно, именно поэтому во всех трех президентских посланиях в их адрес прозвучала одна и та же фраза: благодаря полпредам "центр стал реально ближе к регионам". Похоже, Кремль пока не до конца представляет себе, чего он от этой близости хочет.

Федеральные округа в цифрах

Наиболее опасной для федеральной власти региональная "фронда" стала как раз в период прошлых парламентских выборов. Тогда политические элиты самых "суверенных" субъектов федерации всерьез рассчитывали оказать влияние на исход не только думских, но и грядущих президентских выборов. Центру титаническими усилиями удалось-таки переломить ситуацию в свою пользу: в битве за Думу прогубернаторский блок ОВР потерпел поражение от пропутинского "Единства". И уже тогда стало ясно, что сражение за власть губернаторы проиграли. Став президентом, Владимир Путин решил закрепить успех и немедленно принялся исправлять соотношение сил между центром и регионами.

В этом смысле идея создания федеральных округов во главе с преданными президенту людьми органично вписалась в общий курс власти. Практически одновременно с этим губернаторов лишили мест в Совете Федерации, создали механизм их смещения в случае несоблюдения федеральных законов, а также начали переориентацию в сторону Москвы важнейших финансовых потоков. Таким образом, политический и экономический ресурсы региональных баронов были серьезно ограничены, а их попыткам испытывать на прочность федеральную власть был положен конец.

Не так страшен черт...

Энергичные действия центра явно напугали региональных лидеров. Появились слухи о намерении нового президента укрупнить регионы: с 89 субъектов до 7 федеральных округов. Говорили и о том, что назначенцы-полпреды якобы должны заменить избираемых губернаторов. Страхи порождались и персональным составом самих полпредов, пять из которых являлись бывшими или действующими генералами. В регионах всерьез опасались, что президент намерен "построить" страну, отдав отдельные ее части в руки силовиков. Губернаторы, видимо, посчитали, что теперь Путин возьмется за них "по-настоящему". На первых порах эти тревожные ожидания и приписываемые полпредам "опасные намерения", по сути, заменили представителям президента реальные властные рычаги.

Страхи, однако, не оправдались. Жизнь показала, что у президента насчет полпредов иные планы, а сами полпреды -- люди тихие и непубличные. Ведь для простых граждан в большинстве российских регионов деятельность этих чиновников до сих пор остается почти незаметной. "Как раз в силу рутинности решаемых задач, -- считают сторонники института полпредств, -- некогда заниматься пиаром, дел невпроворот". И в этом есть доля истины. Хотя уместно и другое объяснение: просто поручения "светиться на публике" президент полпредам не давал, а может, и вообще запретил выпячивать себя. Даже состоявшийся публичный политик Сергей Кириенко, возглавив округ, перенял у своих менее "раскрученных" коллег осторожность и чиновничью робость. Что уж говорить о бывших армейских, милицейских и фээсбэшных генералах, которым наиболее ярко удалось "засветиться" лишь в самом начале полпредовской карьеры, при заселении в свои новые резиденции. В Питере до сих пор памятен скандал с переездом аппарата Виктора Черкесова во Дворец бракосочетаний, а в Екатеринбурге -- с попыткой вселения чиновников Петра Латышева в Дом детского творчества.

Особые поручения

Президентские наместники призваны были координировать усилия федеральных структур на местах по проведению принимаемых центром решений. Ведь ни для кого не секрет, что постоянная пробуксовка принимаемых в Кремле решений и вольная их интерпретация региональными руководителями всегда вызывали раздражение центра. Работавшие же в субъектах представители федеральных министерств и ведомств настолько "прониклись заботами и нуждами регионов", что, скорее, выступали лоббистами региональных интересов в Москве, нежели являлись проводниками федеральной политики на местах. Для них гораздо важнее было сохранить хорошие отношения с приютившим их губернатором, чем создать действенный механизм реализации решений, которые зачастую шли вразрез с интересами региональных кланов. Полпреды, таким образом, должны были в том числе присматривать за работой федеральных чиновников на местах, не допуская их чрезмерного втягивания в "игры" регионалов.

Кремль наделил полпредов и контрольными функциями. Во-первых, полпредам вменили в обязанность присматривать за соответствием региональных законов федеральным. К тому моменту число правовых несостыковок давно перевалило за несколько тысяч, что явно не вписывалось в концепцию создания единого правового пространства. Во-вторых, полпреды должны были контролировать процесс расстановки кадров. Де-юре -- только в представительствах федеральных структур на местах, де-факто -- на всех прочих ключевых постах.

Выполнение полпредами этих "особых поручений", наряду с другими шагами центра, по мысли президента, должно было привести к "повышению эффективности власти". Иначе говоря, к увеличению реальных возможностей центра влиять на политические процессы в регионах, а также к расширению поля для маневра Кремля в отношениях с субъектами РФ.

Полное служебное соответствие

Справедливости ради надо отметить, что с поставленными задачами полпреды худо-бедно справляются.

Наиболее внушительных результатов представители президента добились в плане приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. По сути дела, уже за первый год своего функционирования полпредам удалось "поправить" основной массив местных законов. Однако, по мнению наблюдателей, на этом направлении успех был обеспечен не столько активной работой самих представителей главы государства, сколько "полным смирением" региональных лидеров, насмерть перепуганных новым курсом президента, и их готовностью уступить федеральному центру и лично Владимиру Путину. Благодаря такой уступчивости полпредам оставалось лишь указывать на несоответствия и бодро рапортовать наверх об их устранении.

Вероятно, не последнюю роль сыграло и традиционное для России отношение к закону. Ведь для большинства губернаторов (как для многих российских чиновников) гораздо важнее "правоприменительная практика", чем писаная норма. А поскольку любую норму закона можно трактовать по-разному, ссориться с центром из-за "формальностей" губернаторы просто не захотели.

Принимаемые полпредами кадровые решения гораздо менее заметны. Исключением являются лишь инициированные Сергеем Кириенко конкурсы на замещение руководящих должностей в окружном аппарате. Заявленная цель -- привлечение в госаппарат наиболее талантливых менеджеров -- достигнута лишь отчасти. Ясно, что при нынешнем уровне госзарплаты переманить действительно ярких управленцев совсем не просто.

Кадровая работа полпредов выходит на поверхность лишь в моменты проведения региональных выборов, в ходе которых федеральные чиновники пытаются отстоять интересы центра, поддерживая угодных Москве и нейтрализуя нежелательных ей кандидатов. На этом поприще успехи полпредов во многом определяются возможностями самой федеральной власти влиять на расстановку сил в том или ином регионе. Пример остальным полпредам в "правильной" организации избирательных кампаний подал Сергей Кириенко. Ему удалось реализовать призыв центра "не пускать криминал во власть", обеспечив проигрыш известного предпринимателя Андрея Климентьева на выборах губернатора Нижегородской области. Опыт "полпреда-реформатора" переняли и другие наместники президента. Совсем недавно крупную победу одержал Виктор Казанцев, сумевший "пересадить" своего заместителя -- генерала ФСБ Мурата Зязикова -- в кресло президента Ингушетии. Впрочем, и на избирательном поле у полпредов бывают "проколы". Среди наиболее заметных -- неудачный политический дебют заместителя дальневосточного полпреда Геннадия Апанасенко на прошлогодних выборах в Приморье и победа там нежелательного для Кремля Сергея Дарькина.

Как бы то ни было, возможности Кремля влиять на исход выборов в регионах в последнее время резко возросли. Другое дело, что связано это не столько с работой самих полпредов, сколько с общей установкой центра, стремящегося, чтобы каждый претендент на губернаторское кресло искал поддержки именно на федеральном уровне. В этом смысле полпреды выполняют функции неких посредников: центр при их помощи выбирает "своего кандидата", полпред же, опираясь на волю Кремля, обеспечивает максимальные возможности для его избрания.

Дальше, дальше, дальше...

Созданная Кремлем схема довольно эффективна. Теперь губернаторы вынуждены отказаться от походов в Кремль по каждому возникающему вопросу. Большинство тем (от выборных до финансовых), волнующих региональных лидеров, сегодня замкнуто на уровне полпредов. Кремлю же остается роль некоего высшего арбитра в отношениях регионов с президентскими представителями. Это расширяет возможности маневра и повышает управляемость территорий. Ведь гораздо легче "спустить" непопулярное решение через своего представителя, чем самому выступать в роли жесткого начальника. И куда как приятнее помогать губернаторам в поиске компромисса с "несговорчивыми" полпредами, чем самому вступать в задевающий самолюбие торг с региональными баронами. И уж совсем хорошо держать на "коротком поводке" некогда строптивых регионалов, вынужденных теперь постоянно оглядываться на "око государево" и униженно просить управы у президента на чиновников, проводящих его же собственные решения.

Но несмотря на видимые достижения полпредов, дальнейшая судьба института "президентских наместников" выглядит весьма туманной. Ведь не каждый день регионы принимают законы, которые нужно "приводить в соответствие", и не каждый день возникает потребность федерального центра вмешиваться в кадровую политику на местах. Недавние заявления президента о том, что полпреды должны осуществлять контроль за финансовой деятельностью регионов, лишний раз подчеркивают заботу власти о том, чем еще занять "государевых людей".

Собственно, и сами полпреды ищут применения своим административным талантам именно в экономической сфере. Однако если их прожекты по привлечению в округ инвестиций выглядят вполне безобидно, то попытки лоббирования федеральных целевых программ и намерения "поучаствовать" в бюджетном процессе неизбежно создают напряженность в общении полпредов с кабинетом министров. Ведь в данном случае "президентские люди", по сути, "запускают лапу" не только в дела региональных структур власти, но и в ведомственные интересы федерального правительства. Впрочем, среди новых "страшилок" по поводу полпредов уже фигурирует идея формирования неких "окружных бюджетов". Якобы полпредам будет дано право заниматься перераспределением бюджетных средств между субъектами внутри округа и тем самым более активно влиять на политику регионов.

Как бы то ни было, очевидное отсутствие дальнейших перспектив роста этого чиновничьего института вовсе не означает, что центр вскоре откажется от услуг самих полпредов. Ведь изначально президентские окружные структуры создавались как некие "политические МЧСы", призванные не столько решать прописанные в указе задачи, сколько оперативно реагировать на постоянно возникающие проблемы. В этом смысле "указное" происхождение полпредов развязывает президенту руки по поводу дальнейшей судьбы и будущих полномочий этих чиновников. Ведь даже если центру удастся нащупать оптимальный вариант отношений с субъектами РФ и законодательно оформить "предметы ведения", ясно, что в российских условиях у власти появится еще не один десяток поводов "неформально" подойти к решению региональных проблем. А в этом деле без президентских наместников просто не обойтись. Полпреды сегодня представляют собой некий "особый резерв" президента, с которым пока не понятно что делать. Возможно, именно поэтому во всех трех президентских посланиях в их адрес прозвучала одна и та же фраза: благодаря полпредам "центр стал реально ближе к регионам". Похоже, Кремль пока не до конца представляет себе, чего он от этой близости хочет.

Федеральные округа в цифрах

~0102~Показатель	~0701~Округ
Центральный	Северо-западный	Приволжский	Южный	Уральский	Дальневосточный	Сибирский
Число субъектов РФ	18	11	15	13	6	10	16
Территория (тыс. кв. км)	650,7	1 676,4	1 038,0	589,2	1 788,9	6 215,9	5 114,8
В % от территории РФ	3,8%	9,8%	6,1%	3,5%	10,5%	36,4%	30,0%
Численность населения (тыс. чел.) на 1.10.2001	36 546,3	14 282,9	31 698,8	21 471,9	12 530,9	7 065,9	20 576,0
В % от общей численности населения РФ на 1.10.2001	25,4%	9,9%	22,0%	14,9%	8,7%	4,9%	14,3%
Плотность населения (чел./кв. км)	56,16	8,52	30,53	36,40	7,00	1,14	4,02
Налоговые поступления в федеральный бюджет (%) январь--ноябрь 2001	36,0	9,2	17,5	6,7	17,4	4,0	9,2
Инвестиции в основной капитал (в % к РФ) январь--ноябрь 2000	24,2	9,6	15,0	10,2	21,6	4,0	7,9
Объем промышленного производства (млн. руб.) январь--сентябрь 2001	765 559	414 571	848 218	226 406	691 094	192 284	452 832