Всего в стране на данный момент за бюджетные деньги строятся 74,6 тыс. объектов. Это та незавершенка, которая числится на балансе различных министерств и ведомств: транспортная и коммунальная инфраструктура, объекты социального назначения. Примерно пятая часть – школы, детские сады, корпуса учебных заведений, общежития, поликлиники, больницы, спортивные объекты и объекты культуры.

Официально признаны проблемными около 7,7 тыс. из них: 3,4 тыс. долгостроев, работы в которых ведутся дольше пяти лет, и 4,3 тыс. брошенных объектов, где строительство приостановлено или законсервировано.

По подсчетам Счетной палаты, на сегодняшний день в недостроенные объекты уже вложено более пяти триллионов рублей – два из федерального бюджета и три из средств субъектов РФ. Годом ранее на эти цели потратили почти столько же, однако количество объектов лишь увеличилось – на 3,2 тыс. Причем растет как общее количество незавершенки, так и число проблемных строек: долгостроя стало больше на 47 объектов, брошенных – на шесть. В первые за год вложили более 875 млрд рублей, во вторые – более 248 млрд рублей.

По подсчетам аудиторов, для окончания строительства и ввода всех этих объектов в эксплуатацию потребуется еще 900 млрд рублей. Но это теоретически. На практике деньги вкладываются, а стройка не заканчивается. Специалисты Счетной палаты попытались разобраться, почему.

Регионы под застройку

Из 900 млрд рублей, необходимых на окончание строительства всей российской незавершенки, львиную долю (745 млрд) требуют объекты, расположенные в четверти регионов (22 субъекта РФ).

Больше всего ОНС в Москве (3992 объекта), она же возглавляет рейтинг вложений в них (960 млрд рублей). За столицей следуют Краснодарский край (2282 объекта) и Башкортостан (2070 объектов), а по объемам вложений – Санкт-Петербург (197,5 млрд рублей) и Крым (153 млрд).

Брошенных объектов больше всего в Дагестане (499 объектов на 15,5 млрд), в Тюменской области (226 объектов на 18,9 млрд) и ЯНАО (182 объекта на 18,9 млрд). Среди долгостроев лидируют Башкортостан (1063 объекта на 15,8 млрд), Москва (268 объектов на 114,9 млрд) и Санкт-Петербург (90 объектов на 41,1 млрд).

Почему коронавирус может умножить армию обманутых дольщиков

При этом, по подсчетам аудиторов, регионам необходимо многократно больше средств, чем они уже успели потратить. Например, в Брянской области для достройки 412 объектов нужно еще 12 млрд рублей при ранее вложенных 5 млрд, а в Липецкой – 27 млрд на 605 объектов (потрачено уже 9 млрд).

В Счетной палате поясняют, что причины удорожания – в необходимости проведения новых госэкспертиз для возобновления строительства, дополнительных работ после долгой заморозки стройки, а также в инфляции.

В Москве, так же, как и в большинстве регионов, системные меры по снижению объема и количества ОНС реализованы не в полном объеме, признает аудитор Контрольно-счетной палаты Москвы Виктор Фабисович. Но есть и положительные результаты. Например, эффективно функционирует межведомственная Оперативная группа по сокращению объектов долгостроя. Перечень, который она ведет, формируется на основе утвержденных критериев включения/исключения объектов. За все время работы из него исключено 515 объектов, строительство которых завершено.

По итогам 2019 года общий объем незавершенного строительства в Москве составил 972,6 млрд рублей. По сравнению с 2018 годом произошло сокращение на 133,2 млрд рублей, или на 12%. Наибольший объем ОНС сложился по Департаменту строительства города Москвы (на сумму 860,2 млрд рублей, или 88,4% от общего объема незавершенного строительства).

При этом указанное сокращение происходило преимущественно за счет передачи объектов (и, соответственно, затрат) подведомственным организациям, а также списания затрат.

«Следует отметить, что сведения об объемах незавершенного строительства, содержащиеся в формах бюджетной отчетности главных распорядителей бюджетных средств, не отражают в полной мере картины в части объемов и количества ОНС, строящихся за счет бюджетных источников финансирования. Ежегодно в Москве около 300 млрд рублей капитальных вложений осуществляют государственные предприятия, автономные некоммерческие организации, акционерные общества, получающие бюджетное финансирование в форме субсидий», – рассказывает Фабисович.

Кроме того, в столице на ситуацию с ОНС дополнительно влияет отсутствие ряда утвержденных нормативов градостроительного проектирования, на основании которых должны разрабатываться документы территориального планирования, в том числе проекты планировки. Это приводит к диспропорциям в размещении инфраструктурных объектов и, как следствие, к появлению новых ОНС.

У семи нянек

Одна из причин сложившейся ситуации – в недостатках бюджетного планирования инвестиций, убеждены специалисты Счетной палаты. Эффективная система по учету, оценке объектов незавершенного строительства и контролю за ними отсутствует. В результате принимаются решения о финансировании новых домов, аналогичных недостроенным, без оценки возможности завершения их строительства. Часто решение о реализации нового инвестиционного проекта принимается даже без учета схем территориального планирования РФ.

Действующее в этой сфере нормативно-правовое регулирование далеко от совершенства и не способствует решению проблемы. Даже само понятие «незавершенное строительство» не закреплено в законе. Счетная палата уже много раз акцентировала внимание на этой проблеме, но соответствующие изменения в Градостроительный кодекс так и не были внесены.

Аудиторы Счетной палаты прогнозируют дальнейший рост числа недостроев

Не определен и регулятор, уполномоченный организовать и координировать эту работу. Сейчас те или иные функции выполняют сразу семь ведомств: Минстрой, Минэкономразвития, Минфин, Федеральное казначейство, Росстат, Росреестр и Росимущество. Проанализировав их деятельность в этой сфере, аудиторы пришли к выводу, что ни одно из них не предпринимает достаточно усилий, чтобы сократить число недостроя. Минстрой даже не утвердил ведомственный план снижения объемов и количества ОНС, что следовало сделать еще до 1 апреля 2017 года.

Кроме того, закон не запрещает многократно без ограничений переносить сроки ввода объектов в эксплуатацию. В свою очередь, это приводит к новым затратам – например, к повторному проведению государственной экспертизы проектной документации.

Строго говоря, на общероссийском уровне незавершенку даже не считают.

Еще в 2016 году президент поручал правительству провести инвентаризацию бюджетных объектов незавершенного строительства стоимостью более 10 млн рублей. В 2017 году был утвержден поэтапный план снижения объемов и количества этих объектов, но дальше него дело не пошло.

Каждое ведомство ведет свой учет, некоторые создали информационные системы для решения собственных задач, но они между собой не интегрированы. Объявлялось о планах по созданию единого ресурса, содержащего полную и достоверную информацию о каждом объекте, но этого до сих пор тоже не случилось.

План экс-министра

Оцифровка данных по каждому объекту незавершенного строительства уже ведется, рассказал в октябре 2020 года на тематической онлайн-конференции Владимир Якушев, до недавних пор занимавший пост главы Минстроя.

«В первую очередь мы будем работать над физикой – это оценка и инструментальное обследование объектов, проектно-сметная документация и выделение средств с обязательным условием, предусматривающим полный объем финансирования. Только когда будут определены денежные затраты и технология экономической эффективности, можно принимать решение о том, что выгоднее будет сделать с объектом незавершенного строительства: достраивать или строить новый», – пояснил он.

По словам экс-министра, технологии строительства ушли далеко вперед и некоторые объекты лучше построить заново, несмотря на то, что финансово их выгоднее достроить. Он привел в пример недостроенную станцию обезжелезивания. За 20 лет, которые она числится ОНС, технологии, при которых планировалось строительство, устарели, и, если достраивать станцию по изначальному плану, вода не будет соответствовать необходимому на сегодняшний день качеству. Поэтому правильнее будет начать строить объект заново.

Проблемное наследие: как убедить девелоперов достроить незавершенные объекты

Кроме того, большой объем незавершенки связан с неполным финансированием субъектов РФ в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, пояснил Якушев. По его словам, сначала регионам выделяли средства, благодаря которым можно было начать строительство, а при формировании федерального бюджета на следующие годы про них просто забывали. Важно, чтобы полный объем финансирования предусматривался в бюджетном планировании на три года. Тогда и объекты будут достраиваться вовремя, и их техническое состояние будет соответствовать современным требованиям.

Еще один важный момент связан с земельным вопросом, отметил он. Когда начинается стройка, выделение земельного участка зачастую не делается в соответствии с действующим законодательством. Например, начинают строить, не оформив землю, а потом не могут ввести объект в эксплуатацию.

Таким образом, средства должны выделяться после того, как состоится инструментальное обследование объекта и профессионально подготовленное решение о его последующем использовании, подчеркнул экс-министр.

Закон и порядок

Проблема незавершенного строительства требует принятия отдельного закона, убежден председатель комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев.

«Нам необходим закон. Без него мы так и будем перепихивать друг на друга ответственность, и все-таки у нас большая часть проблем не будет решена. Нам нужен общий результат. Нам нужно сокращение объектов незавершенного строительства и их возврат в хозяйственный оборот», – подчеркнул парламентарий.

Новые правила долевого строительства обезопасят покупателей, но и жилье в стране подорожает

Во-первых, в таком законе нужно определить понятие «незавершенное строительство» и порядок государственной регистрации объектов.

«Много говорят об информационной системе, которая содержала бы сведения о таких объектах, но когда она появится, нужно понимать, что возникнет огромное количество вопросов, связанных с порядком ее использования: кто обязан вносить информацию, в каком объеме и т. д. Я уже не говорю о вопросах, связанных с землей, взаимодействием различных органов власти и их полномочиями. Вопросы инструментов тоже обсуждаются: как, за чей счет, только ли за счет бюджета или, возможно, для этого потребуется изменение законодательства о государственно-частном партнерстве», – пояснил он.

Во-вторых, нужно назначить головное ведомство, ответственное за решение проблемы, иначе в большинстве регионов эта работа сойдет на нет.

По мнению Николаева, чтобы не допустить создания новой незавершенки, нужно более внимательно относиться к формированию бюджета.

«При анализе проекта бюджета на предстоящий трехлетний период мы видим, что в полном объеме эта проблема не решается. Например, Элистинское водохранилище. Практически уже построенный объект, но его в бюджете на предстоящий период просто нет. Т. е. однозначно Элистинское водохранилище остается в перечне объектов незавершенного строительства. Мне кажется, что мы должны ежегодно более внимательно относиться к формированию бюджета по различным направлениям и не допускать подобных ошибок», – пояснил депутат.

Важно осуществлять мониторинг не только ОНС, строительство которых ведется более 5 лет, но и тех объектов, срок строительства которых превысил плановый срок в соответствии с проектной документацией, отмечает исполнительный директор фонда «Институт экономики города», директор направления «Рынок недвижимости» Татьяна Полиди.

Риски затягивания сроков ввода объектов в эксплуатацию характерны для относительно более дорогостоящих объектов и, значит, могут быть связаны с нехваткой их финансирования. В отношении брошенных объектов такого вывода сделать нельзя, и, следовательно, более вероятны причины организационного или административного характера.

По ее мнению, ситуация с уже существующими проблемными объектами требует принятия отдельных мер. Например, если объект законсервирован, а вложения в него составляют 5–10% от полной стоимости строительства, то вполне рациональным (в зависимости от ситуации) может быть и снос данного объекта. В этом смысле высокая остаточная стоимость завершения строительства – это положительный факт, поскольку альтернативные издержки невелики. Другой подход нужен в отношении объектов, вложения в которые составляют 70–80% от полной стоимости строительства.

При этом проблемой является не только неэффективное расходование бюджетных средств, но и невыполнение государственных обязательств в части создания таких объектов, что негативно отражается на условиях социально-экономического развития поселений и регионов, подчеркивает эксперт.

Недостроенные, брошенные объекты – это не только свидетельство безрезультатно потраченных бюджетных средств и неэффективного госуправления. Это строения, которые ухудшают городскую среду и создают неудобство для граждан, подчеркивает Любовь Солдаткина, начальник управления экспертно-аналитической работы, контроля реализации приоритетных решений и национальных проектов исполкома ОНФ.

В прошлом году мониторинг ОНФ выявил, что в отношении более 25% объектов дошкольного образования присутствует высокий риск незавершения строительства в запланированный срок – работы либо не были начаты, либо находились на этапе котлована и возведения каркаса. Аналогичная ситуация была зафиксирована в отношении объектов общего образования – в зоне риска находилось 35% объектов, а также в отношении строительства и реконструкции культурно-досуговых центров и библиотек – 67%.

Необходимо, чтобы информация о строительстве таких объектов стала открытой и понятной для всех граждан, подчеркнула Солдаткина. Ведь гражданам не важно, как ведется отчетность, им важно то, что они видят воочию, на основании этого они формируют свое мнение об эффективности власти.