Резать по-неживому

Но на этом правительство не останавливается. Беспрецедентная по своим масштабам административная реформа, получившая не менее громкое название «регуляторная гильотина», продлится весь следующий год. Ее цель – не просто провести ревизию устаревших норм, а создать новую систему эффективного надзора. В частности, к 1 января 2021 года должны будут отменить вообще все нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые сочтут избыточными. Но будет ли этот вау-проект иметь такой же вау-эффект? Большинство экспертов реагируют на реформу со вздохом облегчения: давно пора! Но есть и скептики. Реформа ассоциируется у них не с гильотиной, а с липосакцией без наркоза. Можно отменить десятки тысяч устаревших норм, но ведь все время появляются новые. И если главная цель ревизора на проверке – оштрафовать, то подходящую статью он всегда найдет.

Нормативный омлет

«Рыночной экономике в России уже столько лет, а все еще действуют документы, принятые в СССР и оторванные от реальности! – говорит эксперт по финансово‑правовой безопасности бизнеса московского отделения организации малого и среднего бизнеса «Опора России» Сергей Елин. – Безусловно, они требуют пересмотра, переработки и актуализации».

В своей практике эксперту приходилось сталкиваться с парадоксальными ситуациями. Многие владельцы кафе, например, держат у себя допотопные моющие средства, произведенные по советским стандартам. Странно, ведь такие и достать-то уже непросто, и на рынке полно куда более современных и удобных средств, но такое поведение рестораторов вынужденное. Если проверка Роспотребнадзора не найдет на кухне этот раритет, владельца кафе оштрафуют. «У проверяющих множество пунктов, и по каждому можно придраться», – констатирует Сергей Елин.

Этот пример – далеко не самый одиозный. Текущий год журнал «Профиль» начал с публикации, в которой подробно рассказывается о бедах российского ресторанного бизнеса, возникающих из-за устаревших советских нормативов, которые подчас исполнить просто нереально. На дворе XXI век, рыночная экономика и конкуренция. Но если в вашем заведении, какую бы кухню оно ни практиковало, температура салата ниже 10 градусов, а температура супа – ниже 75, готовьтесь заплатить штраф. Печете тортики? Тогда где ваша яйцебитня, где растарочная для распаковки продукции?

Можно сказать, что эта публикация и дала старт реформе – как говорится, и понеслась. Уже в середине января премьер Дмитрий Медведев на Гайдаровском форуме заявил: «До сих пор количество только обязательных требований, которые у нас предъявляются к бизнесу при проверках, необоснованно завышено».

Почему от заботы государства бизнесу становится только хуже

Устаревшие морально и технологически, эти требования звучат порой комично, но в реальности оборачиваются драмой для бизнеса. Приведенный тогда главой правительства пример стал чуть ли не символом начинающейся реформы, получившей несколько пугающее даже название «регуляторная гильотина». Звучал он так в исполнении Медведева: «При приготовлении омлета смесь яйца с другими компонентами выливают на смазанный жиром противень или порционную сковороду слоем 2–3 см, ставят в жарочный шкаф с температурой 180–200 градусов на 8–10 минут. Иначе жарить нельзя, пометьте себе»

Изначально предполагалось, что под гильотину попадут примерно 9 тысяч нормативных актов. Но уже скоро стало понятно, что Минюсту предстоит провести ревизию десятков тысяч документов. В июле правительство опубликовало перечень из 21 ведомства, которые занимаются нормативным творчеством в области госконтроля, а также перечень видов контроля, которые проводят 33 ведомства. Роспотреб-, Ростех-, Россельхоз-, Росздрав‑, Роском- и прочие надзоры, МВД, МЧС, Минтруд, Минфин, ФАС – кого там только нет.

А Минэкономразвития подсчитало: на федеральном уровне в стране действует 220 видов госконтроля, на региональном – 50, на муниципальном – 16. Это не учитывая разрешительной деятельности, у которой насчитывается 624 вида. Всего же обязательных нормативов набралось под два миллиона.

Искусство законопослушания

«Сегодня, когда предприниматель начинает какое-то дело, он в принципе может не знать всех этих требований и законов», – говорит председатель московской коллегии адвокатов «Скрипка, Леонов и партнеры» Игорь Скрипка. И будь у вас кафе, салон красоты, ателье, продуктовый магазин, да что угодно, вы никогда не знаете, когда к вам придет ревизор, какой, что потребует и за что накажет.

Вот, например, все аптеки, продавая этиловый спирт врачам-частникам, обязаны отпускать его только по рецептам со специальной отметкой «для приема больных». Так распорядился Минздрав СССР в 1988 году. «Сухой закон» давным-давно почил в бозе, а распоряжение советского министерства до сих пор исполняется.

Сергей Елин поделился опытом, как помогал однажды клиенту открыть детский садик. Юристам нужно было получить нормативы по пожарной безопасности, но в справочно-правовых базах они эту информацию не нашли. «Пришлось ехать в МЧС, делать специальный запрос на действующие документы, – рассказывал эксперт. – Какие-то нормативы нам выдали, какие-то на словах рассказали. Это очень непрозрачная и неудобная история, это мутная вода, в которой чиновник всегда разглядит, к чему придраться. Сделать так, чтобы предприятие работало по правилам, попросту невозможно».

Орешкин заявил, что РФ может войти в топ-5 крупнейших экономик к 2024 году

Отдельная головная боль предпринимателей – охрана труда. Наиболее ответственные даже специально нанимают инженеров по охране труда, бывших работников Трудовой инспекции. «Разобраться во всей этой нормативной базе – искусство, – говорит эксперт «Опоры России». – Помещение должно соответствовать требованиям, все должны быть предупреждены, что нельзя совать пальцы в розетку, что техника обладает повышенной опасностью, с сотрудниками нужно проводить регулярные, чуть ли не ежедневные инструктажи, вести специальные журналы».

Если вдруг сотрудник получил производственную травму, а на предприятии не оказалось кучи необходимых бумаг, руководство могут привлечь к уголовной ответственности. Особенно это актуально, в частности, для строительных и лесозаготовительных предприятий, инженерных компаний и фирм по благоустройству.

Регуляторная гидра

Надежд на «регуляторную гильотину» возлагается немало. Ведь ни одна из предыдущих реформ по снижению нагрузки на бизнес и сокращению административных барьеров к успеху не привела, а мерилом его была бы бурно растущая экономика страны. Именно этого и добиваются вроде.

«Власти осознают, что без поддержки бизнеса невозможно разогнать темпы роста ВВП до среднемировых 3%, – говорит руководитель отдела аналитических исследований «Высшей школы управления финансами» Михаил Коган. – Даже в широко анонсированных национальных проектах объемом 25,7 трлн руб. почти треть (7,5 трлн) должны финансироваться из внебюджетных источников». Можно опираться на крупный бизнес, подчеркивает эксперт, но без малого и среднего не обойтись. Однако этот сегмент сейчас находится далеко не в лучшей форме. За 10 месяцев с начала года инвестиции в основной капитал увеличились всего на 0,7%. За аналогичный период прошлого года этот показатель составил 5,1%, да и то в основном за счет эффекта государственных строек.

Регуляторная деятельность тем временем уподобилась чудовищной гидре, и сконструировать гильотину для нее будет непросто – только начнешь рубить головы, тут же вырастают новые. Как уже писал «Профиль», формально число плановых проверок бизнеса с 2010 года снизилось с 1,35 млн до 302 тыс., а внеплановых – с 1,1 млн до 676 тыс., то есть в четыре и в два раза соответственно. Только вот сами представители бизнеса в соцопросе, проведенном по заказу бизнес-омбудсмена, констатируют: административная нагрузка растет. «Проблема оказалась в том, что сегодня количество контрольно-надзорных мероприятий, которые не называются проверкой и которые не надо согласовывать в прокуратуре, по некоторым органам практически достигло и даже превышает количество плановых проверок», – говорит уполномоченный по защите прав предпринимателей Борис Титов. Все это «обходные пути»: административные расследования, мониторинги, так называемые проверки по КоАП.

«Основанием для возбуждения административного расследования может быть фактически усмотрение должностного лица, – говорит директор Института экономики роста им. Столыпина Анастасия Алехнович. – Это может быть заявление, просто информация, информация в Сети, информация от органа государственной власти, от коммерческой или некоммерческой организации». В реестре проверок такие расследования не оставляют никаких следов, подчас чиновники обходятся даже и без внутренних распорядительных документов и приказов.

Тем не менее собрать данные о фактическом числе проверок удалось. Для этого пришлось сводить воедино статистику по плановым и внеплановым проверкам Минэкономразвития, данные по административным расследованиям Росстата и данные по штрафам Судебного департамента при Верховном суде. «Когда сопоставляешь всю информацию из трех источников, дополняешь ее информацией из регионов, как раз и возникает четкая оценка цифр, которые выпадают из поля зрения классической отчетности», – говорит Анастасия Алехнович. В частности, оказалось, что у Росалкогольрегулирования 69,5% от общего количества проверок – это административные расследования, у Россельхознадзора – 50%, у ФАС – 70%. По официальной статистике проверок, Роспотребнадзор наложил 254 тыс. штрафов на предпринимателей, а если посмотреть сводные данные, то штрафов оказывается уже 325 тыс. «Административные расследования – самые «урожайные» мероприятия», – констатировала эксперт.

Имя им – легион

Сложность в том, чтобы создать настолько выверенное законодательство, что чиновники не смогли бы толковать его фривольно и использовать все подряд в качестве поводов для проведения проверок или наложения штрафов.

Аппарат бизнес-омбудсмена готовит несколько таких проектов. Одним из них предлагается внести изменения в КоАП, где прямо прописать: возбуждать административные дела и накладывать штрафы можно только с разрешения прокуратуры. Исключения будут составлять случаи, когда в результате виновных действий предпринимателей был причинен вред жизни и здоровью людей. Остальные формулировки типа «вред объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия» предлагалось вычеркнуть, так как под ними может пониматься что угодно. Настораживает экспертов и традиционный повод для проверок и расследований под названием «охраняемые законом ценности». «Это катастрофа, потому что охраняется вообще всё, – заявила Анастасия Алехнович. – Но даже в Конституции нет такого понятия».

Но ведь дело не только в ревизии устаревшего законодательства. Все время появляются новые нормы, по которым чиновники требуют от бизнеса все новых ограничений. Например, в рамках закона об отмывании денег, полученных преступным путем, все предприятия обязали проводить у себя мероприятия финансового контроля, заводить у себя специальные регламенты. «Но что это за регламенты, в каком объеме они должны быть, совершенно непонятно, – говорит Сергей Елин. – А ведь это дополнительная нагрузка на бизнес. И это обременение превратится в профанацию, документы будут рисовать формально, лишь бы не штрафовали за их отсутствие. Но цель-то достигнута не будет».

Еще одно новое веяние – защита персональных данных. Обязанность такая появилась, а инструкция о том, как правильно это делать, – нет. Вариаций на эту тему может быть масса. «Сделайте запрос в любую консалтинговую компанию на этот счет, и вы получите три-четыре разных списка того, что необходимо сделать, – продолжает эксперт. – Где-то 300 тысяч попросят, а где-то – миллион за услуги, будут постоянно требовать разные документы. Но неизвестно, устроят ли потом эти документы проверяющих».

И не стоит думать, что если какие-то сферы нормами не охвачены, то и чиновникам не будет до них никакого дела. Вот, например, медицинские изделия никак не нормируются. Из-за этого медицинскими Росздравнадзор может счесть товары, которые вовсе таковыми не являются, рассказывает омбудсмен в сфере сертификации, лицензирования и технического регулирования Дмитрий Петров. В частности, под это подпадает, например, вся мебель в поликлиниках и других лечебных учреждениях.

«Это обычная мебель: столы, стулья, шкафы для одежды, программное обеспечение для получения талончиков на очередь, – поясняет эксперт. – А для разработки и выпуска медицинского изделия требуются лицензия и госрегистрация этого изделия. По отзывам предпринимателей, госрегистрация – один из самых коррупционно емких механизмов». Недавно в медицинские изделия записали машины скорой помощи. А это может привести, по мнению эксперта, не только к дефициту поставок, но и к полной остановке их производства.

И согласованности между ведомствами тут нет. Так, бизнес-правозащитники в сфере таможенного регулирования отмечают, что таможенник может, например, наоборот, отказаться признавать медицинское изделие таковым, доначислить НДС после выпуска товара за три года и взыскать эти деньги. Таможенный кодекс поменялся, пачками выходят подзаконные акты, и предприниматели оказались в атмосфере правовой неопределенности.

Путин рассказал об избежавшей рецессии российской экономике

Возможно, что реформа решит и эту проблему. Разумное распределение требований к бизнесу – один из ее смыслов, говорит Игорь Скрипка. «Хотят создать нечто вроде дорожной карты – по каждому виду деятельности будет отдельный список требований, обязательных для соблюдения», – объясняет юрист. То есть если вы хотите открыть кафе, то получите от чиновников перечень из условных двенадцати пунктов о том, какие требования предъявляются, скажем, к кухне, вентиляции, пожарной безопасности.

Пчелы против меда

Все предыдущие реформы, целью которых было снижение административной нагрузки на бизнес, имели половинчатый характер, отмечает советник Федеральной палаты адвокатов Евгений Рубинштейн: «Изменению подверглись лишь отдельные нормы и процедуры, которые не меняли систему взаимоотношений государства и бизнеса». Но на этот раз основа этих взаимоотношений должна измениться, считает адвокат: избыточных процедур контроля не останется, значительно сократится общее число регуляторных норм, и ревизоры лишатся предмета для проверок.

Вот только не факт, что взаимоотношения бизнеса и государства качественно изменятся в лучшую сторону. Потому что никогда теплыми они не были, защищали бизнес в основном только на словах, а на деле продолжают «кошмарить». Как ревизия нормативных актов может изменить это отношение?

Казалось бы, как все прекрасно: 1 января мы проснемся в новом государстве, в котором немалая часть нормативов, актов и целых ведомств не будет существовать или иметь законную силу, говорит руководитель аналитического департамента компании «ФинИст» Катя Френкель. Однако то, как именно идет реформа, напоминает эксперту липосакцию. «Если ее провести без подготовки и реабилитации, то можем получить не только возврат к прежнему состоянию, но и проблемы с лимфатической системой, жировую эмболию, чрезмерную кровопотерю, образование тромбов, нагноения и снижение чувствительности», – проводит она параллель с «регуляторной гильотиной». Громоздкая регуляторная система бизнеса, как огромный слой жира у человека: мешает жить, но, если его просто отрезать, он очень скоро вернется с процентами.

Сейчас система устроена так, что у власти не возникает желания помогать бизнесу. Например, из множества налогов в региональные и местные бюджеты почти ничего не попадает. В федеральный бюджет предприниматели платят: НДС (а его повышение на 2% существенно усилило и без того немалое обременение); акцизы; НДФЛ; налог на прибыль с организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов; госпошлины; единый сельхозналог; «упрощенку» (УСН); единый налог на вмененный доход (ЕНВД); налог на соглашение о разделе продукции; патентные налоги (ПСН). Региональным бюджетам остаются налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес (где он разрешен) и транспортный налог. Местные бюджеты довольствуются земельным налогом, налогом на имущество физлиц и торговыми сборами.

«Фактически на местном уровне доходы бюджета почти никак прямо не связаны с доходами бизнеса, а только с его наличием, – говорит эксперт. – Отсюда не только отсутствие заинтересованности как-либо помогать предпринимателям, но и нежелание вникать в их сложности. Как следствие, «хирург», решивший делать данную операцию, имеет лишь примерную цель, но что, как и где резать, видимо, будет решено уже в процессе самой операции». То есть если сейчас ревизоры приходят к бизнесу, чтобы штрафами заполнять местные бюджеты, то как отмена устаревших норм может повлиять на их мотивацию?

Сама «операция», видимо, будет быстрой, как вырывание зуба дверью, продолжает эксперт, но реабилитация станет очень болезненным процессом. Огромное количество нормативов уберут, но ведь нужно как-то регулировать постоянно возникающие новые сферы деятельности бизнеса. Как видно по примерам выше, это не значит, что чиновники не будут проверять и штрафовать. Ведь случись что, они тоже понесут ответственность, а потому брать риски на себя не станут.

Во многих странах законы принимаются в самом общем виде, а конкретикой занимаются региональные представительные органы. Исправление недостатков возложено на судебную систему, которая очень эффективно избавляет бизнес от тех норм, которые оказались избыточными, и совершенствует законодательство с учетом правоприменительной практики.

«Таким образом, каждый закон «калибруется» и «подгоняется» под реальную жизнь, чтобы точечно убрать то, что не нужно, не убирая то, что никому не мешает», – резюмирует Катя Френкель. И если бы региональные и местные бюджеты получали больше профита от бизнеса в виде налогов, а судебная система очищала законодательство от излишеств и недостатков, то никакая «гильотина» нам бы и не понадобилась.

«Когда чиновники переходят с госслужбы в бизнес, часто восклицают: «Мы даже не думали, что у вас здесь настолько всё сложно!» – смеется Сергей Елин. А может быть, сокращать надо не только нормативы и проверки, но и самих проверяющих? Министр финансов Антон Силуанов тоже так считает. Он уже предложил премьеру сократить число надзорных органов. И Дмитрий Медведев это поддержал, хотя и отметил: бизнесу не важно, сколько проверяющих, а важно, сколько «бумажек» к нему приходит.

Именно из-за колоссальной армии ревизоров реформа и вызывает пока настороженное и даже подозрительное отношение. Ведь любую попытку оптимизации «система административно-ревизионного контроля воспринимает как непосредственную угрозу против самой себя», говорит управляющий партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Валерий Зинченко. «Самопродуцирующая система контроля далеко не всегда заинтересована в своем же упрощении, – полагает он. – Без работы и привычного заработка могут остаться многие ее представители. Поэтому даже если и говорить о перспективе позитивных изменений, то для начала лучше готовиться к своеобразному «дембельскому аккорду» контролеров». Нашей соседке Грузии это удалось. Многие области жизнедеятельности были максимально разгосударствлены, а число контролирующих органов и чиновников сокращено. «Для России этот опыт является интересным, но абсолютно утопичным, – считает эксперт. – Большая территория, миллионная армия проверяющих, да и сам привыкший к тотальному контролю менталитет населения вряд ли позволит радикально поменять систему административного регулирования в ближайшее время».