Монополия под замком

Даже тюрьма не место для монополии, по крайней мере в вопросах обеспечения арестантов и заключенных продуктами питания и предметами первой необходимости. Так считают в Федеральной антимонопольной службе (ФАС) РФ, которая развернула масштабное расследование в отношении представителей Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН), уличив их в ликвидации конкуренции на этом рынке с помощью создания подконтрольных унитарных предприятий. В результате эти ФГУПы оказались безальтернативными поставщиками и продавцами товаров для обитателей СИЗО и колоний, что привело к многократному росту цен и дефициту.

Дело расследуется сейчас в отношении одного ФГУПа, обслуживающего пенитенциарные учреждения Москвы и соседних регионов, но его итоги могут изменить ситуацию по всей стране. Аналогичные ФГУПы созданы ФСИН теперь повсеместно. Как подчеркивают в ФАС и подтверждают опрошенные «Профилем» юристы, подобными методами чиновники в самых разных сферах жизни часто вмешиваются в рыночную систему, вытесняя предпринимателей или ставя их в кабальную зависимость.

Тюремная экономика

Инициаторами антимонопольного расследования стали владельцы московского ООО «Спецпродукт», организовавшие в свое время интернет-магазин «СизоМаг» для следственных изоляторов и колоний Москвы, Московской, Самарской и Тверской областей. Бизнес их, как и ряда других подобных проектов, развивался успешно, пока не появилось созданное службой исполнения наказаний ФГУП «Калужское».

Основатель сети «СизоМаг» Николай Моторный рассказал, что как бизнесом торговлей в учреждениях ФСИН начал интересоваться еще в 2001 году, а с 2007 года активно лоббировал ее передачу в частные руки. Вплоть до 2010 года торговля в СИЗО была организована самым примитивным образом. На закупку продуктов и предметов первой необходимости из бюджета учреждениям выделялось 70 млн рублей в год. «Приглашались участники (иногда их количество доходило до 30–40) – достаточно крупные производители (например, завод «Карат» и Микояновский комбинат, «Юнимилк»), – говорит Моторный. – В их числе мы были далеко не самые крупные. Продукцию передавали учреждениям по накладным, затем ее реализовывали. Задача сотрудников учреждений была простая – реализовать весь полученный от поставщиков товар, а в конце года вернуть эту сумму и 6% сверх нее за инфляцию. О прибыли вообще никто не говорил. Далеко не все «замы по тылу», которые этим занимались, более-менее разбирались, что вообще нужно было закупать. Главная задача была – освоить деньги, чтобы к концу года ничего не осталось, а потом вернуть. А то, что не реализовано, просто списывали».

Бюджетные средства на закупку товаров для заключенных тратить вообще не нужно, уверен Моторный, наоборот, на этом сам бюджет может неплохо заработать. «Мы говорили о том, что способны повысить рентабельность в этой области и для бюджета, и для учреждений приблизительно в 50 раз, и сделали это, – рассказывает он. – Сначала в каждый из изоляторов возили по 2–3 заказа в год. Работали в минусе по прибыли, но заработали доверие, и тогда дело пошло в гору. Сам интернет-магазин запустился в апреле 2010 года. Заказов было огромное количество, собирали их в три смены. При этом жестко выдерживали низкую ценовую планку, чтобы люди не перешли обратно на передачи – традиционный способ снабжения арестантов». Предприниматели закупили для СИЗО холодильники для хранения скоропортящихся продуктов, терминалы для оформления и оплаты заказов (подобные тем, что установлены в магазинах и салонах связи), провели кабельные сети, сделали сайты, провели рекламные кампании. За 2013 год мы перечислили в бюджет 93 млн рублей только по итогам работы с московским управлением ФСИН. Помимо всех налогов и прочего, это 18% от оборота. Несложно вычислить и оборот (примерно 516 млн). На эти деньги в 2010–2013 годах были отремонтированы все бюро передач, большинство камер».

Унитарная политика

Все изменилось в конце 2013 года, с созданием ФГУПа «Калужское» ФСИН России. Договоры предприниматели теперь должны были заключать с этим предприятием, а не напрямую с учреждениями. Условием контракта стала выплата ФГУПу 20% от прибыли частников, в СИЗО и колонии эти деньги больше не перечислялись. А с 2015 года Моторному и его коллегам вовсе отказали в сотрудничестве. «Нам была предложена кабальная сделка, – говорит он. – Мы должны были передать все свои терминалы ФГУП, а он должен был рассчитаться с нами в течение 70 дней, но этого так и не произошло. И теперь мы подаем иск о пользовании чужими средствами, будем добиваться выдачи исполнительного листа на блокирование счетов ФГУПа. Итогом стали безумные цены, люди стали пользоваться бюро передач. Благодаря монополизации этого рынка за бортом осталось много организаций, которые вложили очень серьезные средства. Когда-то ФСИН одобряла наш бизнес, награждала ведомственными наградами, а теперь мы негодяи и кляузники».

В свою очередь, во ФСИН «Профилю» объяснили создание ФГУПа «совершенствованием и перераспределением функциональных обязанностей структур, входящих в состав уголовно-исполнительной системы, в целях обеспечения прозрачности этого вида деятельности, сведения к минимуму возможности возникновения коррупционных проявлений». Предпринимателей к сотрудничеству приглашают: на сайте ФГУПа размещена соответствующая информация. «В настоящее время в поставках товаров в следственные изоляторы Москвы принимает участие ряд различных организаций, – сказали в пресс-бюро ФСИН. – ФГУП «Калужское» ежегодно перечисляет в бюджет часть прибыли, оставшейся после уплаты налогов и обязательных платежей». В магазинах СИЗО, согласно информации ведомства, «всегда имеется более 250 наименований продовольственных товаров и более 200 наименований товаров первой необходимости». Используя терминалы в СИЗО и интернет-магазин skladsizo.ru, «родственники и близкие подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся в данных учреждениях, могут заказать для них наборы товаров». В ассортименте есть даже горячие обеды.

«Для недопущения необоснованного роста стоимости товаров специалисты ФГУП «Калужское» ФСИН России еженедельно проводят сравнительный мониторинг цен в магазинах при следственных изоляторах и среднестатистических цен (по данным Росстата), сложившихся в Москве на одноименные группы товаров, – сообщили в пресс-бюро пенитенциарного ведомства.  – В случае превышения среднестатистических значений оперативно ведется претензионная работа с поставщиками». Более того, ФГУП «Калужское» стремится к тому, «чтобы в каждой группе товаров были наименования с ценами ниже среднестатистических». «Улучшить качество обслуживания в магазинах при СИЗО помогают и потребители – граждане, содержащиеся под стражей, и их родственники, – говорят в ведомстве.  – В своих обращениях они указывают на недостатки в работе магазинов при следственных изоляторах. Каждый конкретный случай рассматривается отдельно, заявителям направляется письменный ответ. Выявленные недочеты устраняются».

Книга жалоб потребителя

Жалоб стало так много, отмечают в Московской общественной наблюдательной комиссии (ОНК), что они вышли на первое место, которое раньше традиционно занимали жалобы на медобслуживание в СИЗО. Получать продукты и предметы первой необходимости заключенные в СИЗО сейчас могут тремя способами. Если при аресте у человека были при себе деньги, то на его имя автоматически заводят счет. Его также открывают, когда родственники присылают деньги на имя заключенного. В некоторых СИЗО (в пятом, шестом и третьем) в коридоре стоят терминалы. «Когда заключенных выводят из камер, они могут сделать через них заказы,  – объясняет правозащитник «Мемориала» и юрист, член Московской общественной наблюдательной комиссии (ОНК) Анна Каретникова. – Там, где таких нет, выдают прайс-листы, и нужно караулить сотрудников СИЗО, чтобы подать заявление. В «Бутырке» ждать заказа приходится 2–3 дня, в «Матросской тишине» – две-три недели, дай бог».

Жалуются, по словам правозащитницы, «на то, что продукты недоносят, на очень долгий срок исполнения заказов, на безобразно завышенные цены, иногда в 2–3 раза». «Например, конверт на почте стоит 24 рубля, а там 43 рубля (с маркой по СНГ 75 рублей. – «Профиль»), – говорит она.  – На «марсы» и «сникерсы» такая наценка, будто туда алмазы засунули». Жалуются и на скудность ассортимента. «Нет почти никаких овощей и фруктов, кроме корня имбиря, зелени никакой нет, – продолжает Каретникова. – А ведь их отсутствие просто убивает – там все кислотное, перемороженное, никакого спорта и движения, только прокуренные камеры. Из-за этого там все болеют». Чеснок, говорит она, есть, «но его сложно поймать»: «По необъяснимым причинам иногда появляется киви – видимо, самый популярный фрукт в средней полосе России. С огурцами и помидорами вышла история: полтора года назад, когда началось все это безобразие, обратила внимание, что они стоят по 400 рублей за кг. Этот прайс-лист мы опубликовали, и на следующий день огурцы и помидоры вообще исчезли из ассортимента. С тех пор их нет».

Заказ арестанту могут принести через несколько недель, могут полностью, а могут частично, могут вообще не принести и при этом не вернуть деньги – это распространенная ситуация, отмечает Каретникова. «Родственникам нескольких девчонок из шестого изолятора вернули деньги спустя пару месяцев, после того как мы ФГУПу квитанции предъявили, – говорит она.  – И сейчас у меня на руках очень много заявлений о невозврате денег. Раньше и квитанции людям не оставляли, и они не могли доказать, что им чего-то не принесли. После того как мы об этом сообщили на заседании ФАС, квитанции в большинстве мест стали оставлять. Но как только мы отвлекаемся на что-то другое, нам опять начинают на это жаловаться».

Моторный отмечает, что с появлением ФГУПа «Калужское» заключенные стали предпочитать покупкам передачи от родственников, но их тогда фактически заставили покупать. В декабре 2015 года Минюст своим приказом разрешил арестантам иметь при себе без досмотра ряд предметов, купленных в тюремных ларьках. «Теперь родственникам запрещено передавать заключенным через бюро передач сигареты, туалетную бумагу, шампунь и тому подобное, а также книги, – говорит Каретникова. – Все это теперь можно приобретать только в тюремных ларьках, то есть у того же ФГУПа «Калужское». Прибыль получается безумная».

Служебное неповиновение

Антимонопольное производство ФАС по заявлению ООО «Спецпродукт» возбудила в ноябре прошлого года. А в январе нынешнего выдала ФСИН предупреждение «о необходимости прекращения действий, направленных на ограничение конкуренции на рынках услуг оптовой и розничной торговли продуктами питания и предметами первой необходимости для нужд подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН, расположенных в границах города Москвы». Прекратить эти действия рекомендовалось путем разработки и реализации механизма этой торговли с конкурентными процедурами отбора поставщиков на недискриминационных условиях. ФСИН предупреждение обжаловала в Арбитражном суде Москвы, и в апреле оно было признано недействительным на том основании, что ФАС не указала «конкретные действия, которые необходимо совершить исполнителю». Антимонопольное ведомство, в свою очередь, обжаловало это решение в апелляционном порядке.

Предупреждение в адрес ФСИН – всего лишь возможность самим исправить ситуацию и избежать наказания, объяснил «Профилю» начальник аналитического управления ФАС РФ Алексей Сушкевич. «Но они (ФСИН) встали в позу, сказали, что позиция ФАС изначально неправильная, и не собираются выполнять никакие предупреждения, – говорит он. – А там все было очень просто: в этом сегменте потребителей (ведь люди, которые содержатся в СИЗО, не лишены гражданских прав) дать возможность приобретать товары, работы, услуги (в пределах разрешенного перечня) у нескольких продавцов, а не только у того, которого вы сами создали. Чтобы человек в СИЗО получал не один список (продуктов) от «Калужского», а несколько – от разных компаний и выбирал то, что хочет».

Производство по антимонопольному делу в отношении ФСИН продолжится независимо от того, останется ли судебное решение по предупреждению в силе или будет пересмотрено. «Не исполняете предупреждение – не надо, будет решение о нарушении, будет предписание, которое надо выполнить, – говорит Сушкевич.  – Наказание – вплоть до дисквалификации по решению суда. Если предписание не исполняется, ФАС имеет право обратиться в суд общей юрисдикции с иском о дисквалификации должностного лица, того, кто был обязан исполнить предписание и не исполнил его». Как пояснил адвокат Владимир Постанюк, речь идет о возможном нарушении ст. 15 закона «О защите конкуренции». «Если оно будет установлено, ФГУПу «Калужское» грозит штраф в размере от 0,3% до 15% от годовой выручки, а его главе будет запрещено в течение трех лет занимать должности на госслужбе», – сказал он.

Свою лепту уже внесла и прокуратура. Из предоставленного правозащитникам ответа Генпрокуратуры, датируемого началом апреля, в прошлом году Калужская прокуратура привлекла к административной ответственности руководителя отделения розничной торговли ФГУПа «в связи с неопубликованием в общедоступном порядке информации об отборе производителей и поставщиков товаров». Кроме того, проверяется «информация о вхождении в состав учредителей ряда коммерческих организаций заместителя директора ФСИН Коршунова О. А.».

38 предприятий

Ситуация с «Калужским» вовсе не уникальна. Согласно постановлению правительства от 27 февраля этого года, в перечень ФГУПов, находящихся в ведении ФСИН, входит 38 предприятий. Среди них есть и очевидные производства, но имеются также ФГУПы с аналогичными названиями – «Амурское», «Архангельское», «Владимирское», «Кемеровское», «Оренбургское», «Сибирское», «Тамбовское», «Черноземье», «Кубанское», «Заполярное». И в других регионах тоже возбуждались антимонопольные дела. «Но мы решили рассмотреть централизованно в Москве, потому что оно очень показательное, – пояснил Сушкевич. – Если это дело будет выиграно в Москве, то региональных дел не будет – УФСИН просто поменяет политику. А если мы где-то выигрываем региональные дела, то часто это не приводит к требуемым изменениям».

Ждут, чем закончится дело в Москве, например, в Волгограде. «В конце 2013 года к нам пришло ФГУП «Калужское» и вытеснило с рынка всех местных поставщиков, которые до этого поставляли товары в учреждения ФСИН», – рассказал местный предприниматель Владимир Домашкин, директор ООО «Торговая компания «Инторг». «Ни в одном документе из ФСИН нет указаний о передаче торговой функции ФГУПу и избавлении от всех других поставщиков. Все это решалось путем телефонных звонков и селекторных совещаний», – говорит он. Уникальность их ситуации в том, рассказывает Домашкин, что поначалу местные колонии и СИЗО параллельно со ФГУПом открыли свои магазины: «Ведь от доходов, которые получали колонии от нашей деятельности, они много хороших дел делали – и ремонты, и канцтовары закупали, и оплачивали интернет, лампочки в штабе меняли. Так продолжалось полгода, а в октябре прошлого года наше территориальное УФСИН дало телеграмму прекратить работу всех магазинов и предоставить эксклюзивное право на торговлю ФГУП «Калужское».

А вот цитата из письма уполномоченного по правам человека по Ивановской области Натальи Ковалевой директору ФСИН Геннадию Корниенко от ноября прошлого года по результатам посещения трех колоний: «Магазины имеют в наличии мизер товаров. <…> По многочисленным жалобам осужденных женщин, больше месяца в магазине нет средств личной гигиены. <…> Отсутствуют товары первой необходимости, а на имеющиеся продукты установлена высокая наценка. <…> 75 г растворимого кофе стоит 300 рублей, 400 г сухарей – 105 рублей, пачка бумаги – 450 рублей. Цены могут меняться в течение двух дней без поступления нового товара. <…> Жалобы поступают на отсутствие чеков на товар и другие нарушения правил торговли. Эта ситуация создает серьезное социальное напряжение в исправительных колониях, особенно в условиях крайне низких зарплат осужденных. Магазин работает под руководством учреждения ФСИН РФ. Вмешательство в деятельность учреждения, в том числе влияние на ценообразование, находится вне рамок контроля и подчинения УФСИН по Ивановской области и руководства колоний <…>».

«Хорошая кормушка, могучий посредник»

«То, что делает «Калужское», совершенно нормально, оно для этого и создавалось, чтобы монополизировать рынок. Так создаются большинство ГУПов, – говорит Сушкевич. – По существу, любой ФГУП – это хорошая кормушка, могучий посредник. Он создается на пустом месте, без соответствующих мощностей и ими не наделяется». Такое учреждение получает гарантированный спрос, а с ним и возможность устранить с рынка коммерческие организации, подтверждает юрист антимонопольной практики Goltsblat BLP Александр Муравин: «Среди нарушений с участием ГУП/МУП – сговоры при проведении торгов, наделение этих предприятий полномочиями органов власти, дискриминация иных участников рынка».

В практике ФАС, по словам Сушкевича, есть примеры успешных судов с ГУПами, которые монополизировали различные рынки: «Допустим, мэрия города создает унитарное предприятие по вывозу мусора, устраняя с этого рынка все другие компании. Все они остаются не у дел или им ничего не остается, как на субподряде у этого ГУПа работать. Такая же история с жидкими бытовыми отходами, с детским питанием. В некоторых городах производство детского питания и его распределение по садам и школам отдано ФГУПу, что тоже неправильно, потому что это вполне конкурентный сегмент». Муравин вспомнил, что в аналогичной практике был уличен и Ростехнадзор, «наделивший подведомственное учреждение функцией предварительного согласования разрешительной документации, подаваемой участниками рынка в Ростехнадзор, и создававший преимущественные условия при рассмотрении документов, подготовленных подведомственным ФГУПом».

Другое распространенное нарушение – предоставление бюджетной помощи своему унитарному предприятию, позволяющее ему устанавливать цены ниже конкурентов, отмечает партнер коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры» Олег Москвитин: «Такие нарушения периодически происходят в самых разных сферах – от поддержки транспортных МУПов до регулирования численности безнадзорных животных. При этом потребитель не выигрывает от такого протекционизма. Во‑первых, его деньги как налогоплательщика идут на заведомо антиконкурентную поддержку ГУПа/МУПа взамен строительства дорог, к примеру. Во‑вторых, после устранения конкурентов ничто не мешает ГУПу поднять свои цены или перестать развивать качество услуг».

Ранее достаточно распространены были обвинения в адрес подразделений МВД в предоставлении преимуществ подчиненному ему ФГУПу «Охрана» на рынке охранных услуг, приводит еще пример Москвитин: «Часть таких дел ФАС в судах выиграла, часть – проиграла». ФГУП «Охрана» имеет смысл сохранить только для государственных особых режимных объектов, поясняет Сушкевич: «Если государство не доверяет частным охранным компаниям, оно вправе создать свое охранное подразделение, которое будет жить по смете. По сути, государство будет охранять само себя».

Конечно, бывает, что создание ФГУПа полезно и необходимо, отмечает Сушкевич, когда оно создается в сферах, где бизнес отсутствует. «Чиновники вынуждены создавать реальное предприятие, например, по обслуживанию каких-то местных коммунальных сетей, – поясняет он. – Это абсолютно убыточная деятельность, дотационная, сети старые, гнилые, частный бизнес туда не идет». Но, подчеркивает антимонопольщик, «если работает рынок, то ФГУПам там делать нечего», а в случае со ФСИН «рынок работает прекрасно. На всех конкурентных рынках нужно убирать эти ФГУПы и долго не думать».