После всплеска в 2012–2013 годах приватизация в России замерла. Продаж акций крупных предприятий нет, доходы бюджета от приватизации мизерны. Но, возможно, в этом году что-то будет меняться. Высшие чиновники заговорили о приватизации как способе наполнения бюджета, и крупнейшие проекты могут сдвинуться с «мертвой точки». Ожидается смена руководства Росимущества. Состоится ли новый этап приватизации в 2016 году?

Блеск и нищета приватизации в десятые годы

Программа приватизации на 2011–2013 годы была сформирована на выходе из экономического кризиса, когда бюджет РФ впервые с начала нулевых годов столкнулся с дефицитом. И была призвана решить прежде всего именно эту проблему. Программа была достаточно амбициозной: поступления в бюджет предусматривались в сумме 883 млрд руб., или $28,7 млрд. Однако по факту она оказалась выполнена лишь на 60%. Что, как выяснилось впоследствии, совсем неплохой результат по сравнению с действующей ныне программой.

Срыв заданий по доходам бюджета в те годы был связан как с замедлением проведения намеченных приватизационных сделок, так и с выбираемой формой приватизации, когда доходы от нее проходили мимо бюджета и доставались самим приватизируемым компаниям.

К 2013 году в экономике страны вроде бы все наладилось, в бюджет вернулся профицит, а отвечать за срыв приватизации или доходов от нее никому не хотелось. Поэтому программа приватизации на 2014–2016 годы была сформирована уже без каких-либо количественных заданий. И по факту «большая» приватизация оказалась почти полностью сорвана. Посмотрим на список объектов «большой» приватизации, опубликованный на сайте Росимущества. Всего за последние 5 лет ведомство насчитало таких сделок 15.

2011 год – фактически малая приватизация издательства «Просвещение» (в этом списке вообще много «малых» приватизаций за неимением «больших»). И приватизация ВТБ. Последняя подается как начало новой эпохи приватизации – за большие деньги. И это верно: бюджет действительно получил от нее 95,7 млрд руб. Кстати, это так и осталось единственным доходом бюджета за всю историю приватизации банка ВТБ (2007–2015 годы).

2012–2013 годы. Несколько очень крупных приватизаций. Сделка 2012 года – продажа 7,58% акций Сбербанка на сумму 159 млрд руб. В доходы от приватизации эта сделка не попала, потому что деньги за нее получил российский Центробанк. Большую часть из них он все же перечислил в бюджет в составе полученной им в 2012 году прибыли.

Сделка 2013 года – покупка «Роснефтью» ТНК-ВР. Смешанная, сложная сделка, основанная на обмене активами и частичной выплате денег, в общей сумме свыше $60 млрд. Примерно четверть этой сделки была приватизацией, в том числе около $4,5 млрд – «живыми деньгами». Но доходы от приватизационной части сделки не попали в бюджет. Деньги за покупку ВР акций «Роснефти» отошли держателю пакета акций компании «Роснефтегаз» (100% которой принадлежит РФ). Что потом попало в бюджет от доходов «Роснефтегаза» и поступило ли вообще, история умалчивает. Второй крупнейшей приватизационной сделкой 2013 года стала продажа 14,57% акций ВТБ за 102,5 млрд руб. Эти деньги также прошли мимо бюджета, который не получил ни копейки, так как сделка проходила в форме допэмиссии, и доходы от нее попали прямиком на баланс самого приватизируемого ВТБ.

2014 год. Росимущество показывает две сделки – и обе мимо. «Архангельский траловый флот» – это крупнейшая за три последних года сделка «малой» приватизации (сумма – 2,2 млрд руб.), записанная в «большую» для количества. А передача по решению правительства (не продажа!) 13,76% акций «Интер РАО ЕЭС» за 18,8 млрд руб. произошла в руки госкомпании «Роснефтегаз». Да, той самой, что получила доходы от продажи ВР акций «Роснефти». Передача актива от государства госкомпании не может считаться приватизацией. Деньги бюджет действительно получил – но это недополученные деньги от сделок 2013 года или за счет дивидендов госкомпаний, держателем которых является «Роснефтегаз».

2015 год – сделок «большой» приватизации нет вообще. Хотя в бюджете была запланирована продажа «Совкомфлота» и «Роснефти» (и 100 млрд руб. доходов в виде дивидендов от «Роснефтегаза», получившего бы деньги). Обе сделки не состоялись. «Совкомфлот» переехал в бюджет‑2016. А о приватизации «Роснефти» забыли.

В начале 2015 года Счетная палата РФ провела оценку эффективности приватизации федерального имущества за 2010–2014 годы. Федеральный бюджет получил от приватизации лишь 21%, или 256,1 млрд руб. от первоначальных планов (сюда не включены деньги, полученные за приватизацию Сбербанка в составе прибыли ЦБР, перечисленной в бюджет).

По словам аудитора СП Максима Рохмистрова, в 2010–2014 годах продажа крупнейших государственных активов происходила в условиях недостаточного правового регулирования, при отсутствии необходимого нормативного правового акта, предусмотренного Законом о приватизации. Примененные способы продаж таких активов не обеспечили необходимый уровень конкуренции. «Так называемые конкурентные переговоры, а это наиболее распространенный способ отчуждения пакетов акций крупнейших компаний, по своему характеру представляют собой аналог конкурса, предусмотренного законом о приватизации, но без возможности постприватизационного контроля».

Из всех 15 сделок «большой» приватизации, заявленных Росимуществом, по трем действительно была реальная конкуренция – «Алроса» (41,3 млрд руб., публичное размещение акций за рубежом), Ванинский морской торговый порт (15,5 млрд руб., покупатель – «Мечел-Транс») и «СГ-транс» (22,8 млрд руб., покупатель – АФК «Система»). В этих случаях бюджет получил денег больше, чем рассчитывал, а в двух последних случаях превышение цены сделки над начальной ценой составило 15 и 2,5 раза.

Всплеск реальной приватизации пришелся на 2012–2013 годы и быстро сошел на нет.

Прошлый, 2015 год стал апофеозом отказа от приватизации. «Большой» нет вообще, а «малая» принесла в бюджеты всех уровней всего 13,4 млрд руб. (данные федерального казначейства за 11 месяцев) – это в разы меньше, чем даже в 2014 году. Впервые продажа акций (и иных прав) муниципалитетов и субъектов Федерации превысила доходы от таких продаж в пользу федерального бюджета.

Федеральный бюджет получил в целом за 2015 год 7,2 млрд руб. доходов от приватизации при первоначальном плане 158,5 млрд руб., утвержденной бюджетом на год. Или менее 5% плана. В целом за 2014–2015 годы федеральный бюджет получил от приватизации вдвое меньше, чем за один 2013 год. Приватизация за последние два года умерла.

2016 год – состоится ли новый этап приватизации?

Правительство и даже Минфин смирились со «смертью» приватизации. На 2016 год в утвержденном бюджете запланированы доходы от нее в размере всего лишь 33,2 млрд руб. и только одна «большая» (скорее, «средняя») приватизация – «Совкомфлота» (до 25% минус 1 акция с поступлением в бюджет 12 млрд руб.). Это крайне незначительные суммы.

Между тем текущий год – последний год действия программы приватизации на 2014–2016 годы. В ней не записаны конкретные суммы, на которые рассчитывает бюджет, но зато указаны конкретные компании, акции которых планируется продать. И большинство этих продаж не состоялось в прошлые два года и не планировалось в нынешнем: «Роснефть», ВТБ, РЖД, Ростелеком, Роснано, «Транснефть», «Зарубежнефть», авиационные активы («Аэрофлот», «Шереметьево» и «Внуково») и др. Фактически бюджет‑2016 зафиксировал полный срыв программы приватизации.

Но с ноября 2015 года начали быстро падать цены на нефть. И федеральный бюджет озаботился возникающим провалом доходов. В поисках, чем бы его «закрыть», министр финансов РФ Антон Силуанов вспомнил о приватизации. И прежде всего о приватизации «Роснефти». Всего Силуанов рассчитывает получить от приватизации до 1 трлн руб. в 2016 году.

Тут же выступил глава Сбербанка Герман Греф с предложением продолжить приватизацию Сбербанка (которой в программе приватизации нет). Министр экономического развития Алексей Улюкаев вспомнил об одновременной со Сбербанком приватизации ВТБ (которая в программе есть, но не выполнена). В сумме только эти три актива могут принести в федеральный бюджет свыше 1 трлн руб. – очень существенное подспорье в покрытии его дефицита.

И вот наконец последнее сообщение – в антикризисный план на 2016 год, который внесен в правительство (будет рассматриваться 5 февраля), включены предложения по расширению приватизации госкомпаний. Каких именно и на какую сумму, пока остается неизвестно. Хотя весь план дешевле желаемых Минфином приватизаций.

Отношение руководителей госкомпаний к их возможной приватизации очень разное. Греф не скрывает, что хочет продолжения приватизации Сбербанка. «25% мог бы сохранить у себя во время переходного периода Центробанк. Но в принципе ничто не говорит против полной приватизации Сбербанка», – заявил он. Греф печется вовсе не о доходах бюджета от этой операции, а о возможности повышения эффективности управления, когда банк станет преимущественно частным. Но есть несколько очевидных проблем:

1. Сегодня у Центробанка осталось 50% + 1 акция. Сбербанка нет в программе приватизации, в частности, и потому, что надо менять законодательство РФ, по которому дальше снижать долю государства в банке нельзя.

2. 43,4% акций Сбербанка сегодня принадлежат иностранным юрлицам, и при дальнейшей приватизации он может оказаться вообще иностранным банком (по доле собственников). Готовы ли мы к передаче контроля над Сбербанком иностранцам? Да, сегодня это во многом номинальные держатели (кстати, анонимные), которые не голосуют на собраниях акционеров, и 25% у ЦБ, вполне возможно, достаточно для контроля над банком. Но кто знает, не проявят ли однажды номинальные держатели акций банка свои лица и не возьмут ли его в реальное управление?

3. Население, которое хранит деньги в Сбербанке, как показывают соцопросы, против того, чтобы он перестал быть государственным. Конечно, в условиях страхования вкладов на сумму до 1,4 млн руб. принадлежность банка государству не имеет особого значения. И Сбербанк отнесен ЦБР к числу критически важных, его банкротство невозможно себе представить. А еще по итогам 11 месяцев 2015 года он дал 3/4 прибыли всей банковской системы страны. Но для людей его госстатус все еще остается важным.

4. В условиях действия международных санкций Сбербанку будет трудно искать иностранных инвесторов. Если, конечно, речь идет о реальных инвесторах, а не о номинальных держателях акций, которыми вполне могут оказаться некие офшоры, контролируемые в конечном счете некоторыми российскими гражданами или самим Сбербанком.

В пятницу 29 января президент РФ Владимир Путин поинтересовался мнением главы ЦБР Эльвиры Набиуллиной о возможности приватизации Сбербанка. «Мы считаем, что приватизация части пакета акций Сбербанка – это сейчас вопрос преждевременный», – ответила Набиуллина. Доверие вкладчиков к банку основывается на том, «что там есть контрольный пакет государства». Путин согласился с этой позицией, добавив: «Я с вами полностью согласен и в ближайшей перспективе мы к этому вопросу возвращаться не будем» (цитаты по ТАСС. – «Профиль»). Вопрос о приватизации Сбербанка решен отрицательно. Жаль только, что аргументы главы ЦБ оказались какими-то... упрощенными, не тянущими на интеллектуальность, оказались отговоркой. И жаль, что отказ от приватизации тоже произошел как-то между прочим, без серьезного обсуждения этого вопроса в обществе. За него опять все решили.

Глава «Роснефти» Игорь Сечин не хочет приватизации своей компании. Формально он не против, но настаивает на том, что текущие котировки акций не отражают ее стоимости в условиях санкций и текущей конъюнктуры рынка и следует ориентироваться на крупные внебиржевые сделки.

$8,12 доллара за акцию – вот ориентир Сечина (цена, зафиксированная во время сделки по обмену акциями с ВР в 2013 году). Ему удалось пролоббировать даже решение правительства о приватизации компании только по ценам не ниже «народного IPO» 2006 года ($7,55 за акцию). Нынешние биржевые цены вдвое ниже, если считать в долларах. Но в рублях акции «Роснефти» сейчас выше цен 2006 и 2013 годов. Почему бы не ориентироваться на эти данные?

Сегодня «Роснефть» и Сбербанк стоят в рублях почти столько же, сколько и в период «народных IPO», и вдвое дешевле в долларах из-за девальвации курса рубля. В долларах их приватизация была бы более выгодна в нулевые годы. Но ведь сейчас речь идет о затыкании «дыр» в бюджете. Имущество при финансовых затруднениях всегда продается с дисконтом – в этом нет ничего нового.

Это касается как компаний, так и государств. Для решения бюджетных проблем Греция по договоренности со своими кредиторами опубликовала программу приватизации на 50 млрд евро еще в 2012 году, фактически сорвала ее и вынуждена была вернуться к приватизации в рамках программы помощи ЕС в 2015 году – но уже под жестким контролем кредиторов. Конечно, ее объекты пойдут не по тем ценам, на которые могла бы рассчитывать страна при отсутствии экономических трудностей.

Расклад сил в приватизации‑2016 таков: Греф хочет приватизации, но не может, Сечин может, но не хочет, а Костин (ВТБ) готов выполнить любое решение.

Кто купит наши компании?

В структуре акционерного капитала всех трех компаний, которые могут составить «костяк» новой программы приватизации в 2016 году («Роснефть», Сбербанк, ВТБ), велика доля номинальных держателей. По данным сайтов компаний, в ВТБ доля иностранных номинальных держателей колеблется между 7% и 14%, в Сбербанке, вероятно, составляет большую часть от 43% иностранных юрлиц, владеющих его акциями, у «Роснефти» за вычетом ВР – более 10% у российского номинального держателя «Национальный расчетный депозитарий». Кто скрывается за этими держателями?

Есть версия, что это офшоры, конечными бенефициарами которых выступают российские высшие чиновники и приближенные к ним бизнесмены. Впрочем, никаких доказательств у этой версии нет, только предположения.

В условиях международных санкций и ограничений на движение капитала крупнейшие мировые компании не смогут принять участие в российской приватизации. Суверенные нефтяные фонды Норвегии и ближневосточных стран также отпадают в связи с низкими ценами на нефть. Кто остается? Только восточные капиталы (Китай, Индия, Турция) или российские капиталы, выведенные ранее из страны в офшоры легально (например, при сделке по ТНК-ВР) и не очень (в виде утечки капиталов). Это достаточно обширный сектор спроса, но насколько заинтересуют этих потенциальных инвесторов российские активы?

Готовы ли убежавшие российские капиталы вернуться из-за границы? С одной стороны, это возможность дешево купить достаточно интересные активы. Но с другой – цены на активы, скорее всего, будут продолжать падать, да и не для того же бывшие российские капиталы «утекали», чтобы возвращаться обратно в страну…

Как будут проводиться переговоры, в какой форме будут предлагаться акции, как будут решаться проблемы с российским законодательством и санкциями? Все эти вопросы находятся в стадии предварительной разработки, и пока непонятно, успеют ли российские власти провести хоть какие-то приватизационные сделки в 2016 году, даже если политическое решение об этом будет принято. И есть ли заинтересованные в этом инвесторы.

Зачем нам приватизация?

Это остается также вопросом. Если только для затыкания «дыр» в бюджете – это одно. Совсем другое – если для действительной передачи собственности в частные руки в расчете на большую эффективность управления. Тогда приватизация в пользу номинальных держателей неприемлема. В официальных документах (например, в программе приватизации) ее задачи сформулированы совершенно удивительным образом: ни деньги, ни эффективность, а всего лишь реализация майских (2012 г.) указов президента РФ. В одном из них записано: завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса. Цели этого мероприятия не указаны. А наш президент Владимир Путин публично не возражает против приватизации, но и не поддерживает ее, что означает мягкое «нет».

Некоторые считают, что приватизация необходима для сокращения воровства в гос-компаниях и обслуживания ими интересов высших госчиновников и близких к ним бизнесменов. Но далеко не вся оппозиция, даже вполне либеральная, поддерживает идею приватизации. Например, Алексей Навальный, известный своей борьбой с воровством в наших госкорпорациях, считает, что можно повысить эффективность госуправления и без их приватизации.

У массовой ваучерной приватизации 1992–1994 годов была чисто идеологическая задача – уход государства от собственности на предприятия. Деньги не интересовали. У залоговых аукционов 1995 года – подкуп крупного бизнеса для поддержки им Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 года. «Народные IPO» 2006–2007 годов – усиление позиций самих приватизируемых предприятий и предоставление им денег. В конце 90‑х – начале нулевых, а также в 2011–2013 годах целью были деньги для бюджета. Именно этот мотив будет главным и у приватизации 2016 года, если она все-таки состоится.