Между вредительством и эффективностью: для чего сейчас на самом деле используют санкции

В наши дни функция санкций изменилась: из инструмента принуждения к смене политического поведения они все чаще превращаются в инструмент нанесения ущерба – причем ущерба, который сам по себе уже считается достаточным результатом. Тезис о неэффективности санкций за последние годы стал общим местом и в российском, и в иранском дискурсах, и все чаще об этом же говорят в Америке и Европе. Москва и Тегеран рапортуют о том, что даже беспрецедентное давление не смогло сломить их волю. А на Западе рассуждают либо о недостаточности уже введенных санкций для решительной победы (и призывают добавить очередной пакет или принять новый закон), либо о провале санкционных усилий (и тогда напрашиваются другие инструменты, преимущественно силовые). История, как санкции оказались одновременно и самым востребованным, и самым критикуемым инструментом внешней политики, имеет свою драматургию.

Бремя сравнения

Справедливости ради, санкции – это один из самых старых внешнеполитических инструментов, а такие его подвиды, как эмбарго или торговая блокада, известны примерно столько же, сколько существуют международные отношения и конфликты. То есть санкции как один из способов ослабить противника (обычно противника военного) – рутина международной жизни. В межвоенный период 1919–1939 годов появились такие новации, как коллективные санкции за военную агрессию. Их вводили страны – члены Лиги Наций против Италии за вторжение в Эфиопию, а Соединённые Штаты, вводя санкции против милитаристской Японии, пытались избежать применения военной силы, но японцев это как раз убедило в неизбежности войны. Впрочем, отсрочить разными способами войну тогда пытались многие страны, поэтому несправедливо винить в неудаче только санкции. Не в «дизайне инструмента» было дело.

Почему в 2024-м США и ЕС стали чаще применять вторичные санкции

В период холодной войны санкции были системно встроены в политику сдерживания социалистического блока, но не воспринимались как универсальный или самостоятельный инструмент принуждения во внешней политике Соединённых Штатов. Профессионалы с советской стороны решали прикладные задачи обхода ограничений, специалисты из Координационного комитета по экспортному контролю (COCOM) искали утечки и пытались их перекрывать. К тому же довольно быстро стало понятно, что американские санкции по-настоящему хорошо бьют лишь по странам, тесно связанным с США (особенно по союзникам), а вот противники из соцблока, поскольку у них есть другая точка опоры, давление выдерживают. К слову, статистически главные страны, в которых дотошные американские исследователи санкций фиксировали наибольшее число «взломов» санкционных режимов, – это Япония и ФРГ. Борьба разведок, технологический шпионаж – все это было куда интереснее санкционного регулирования, и уж точно ни один американский президент не искал электоральных очков на санкционной поляне.

После краха биполярной системы и резкого углубления глобальной экономической взаимозависимости санкции 10 лет оставались второстепенным инструментом по сравнению с военной силой, дипломатией и институтами глобального экономического управления. Американцы вводили ограничения либо инерционно против так называемых стран-изгоев (Ирана и Кубы), либо для борьбы с наркоторговлей, особенно этим увлеклась администрация Клинтона. Наркоторговлю, впрочем, задушить санкциями так и не удалось.

Санкции как «новый черный»

Переломной точкой стала трагедия 11 сентября 2001 года, после которой была сформирована международная антитеррористическая коалиция. Финансовая сфера была объявлена одним из фронтов борьбы с экстремистами. Ради победы над абсолютным злом
десятки стран мира согласились гораздо активнее внедрять принципы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. Для этого была задействована Financial Action Task Force (FATF) – организация, созданная еще в 1989 году странами «Большой семерки», но остававшаяся малоэффективной, пока не получила политический импульс в 2001-м, а вместе с ним и расширенный мандат на противодействие финансированию терроризма. Был введен принцип KYC (Know your customer) – теперь, как бы соблазнительно ни выглядели чемодан или даже целая фура с окровавленными наличными, банки уже не могли тихо поставить эти деньги на баланс, не выяснив весьма дотошно их происхождения. А американское Министерство финансов получило возможность, задействовав специальную процедуру, извлекать из SWIFT массивы данных о международных финансовых транзакциях.

Тогда же появилась важная новация: обслуживать операции, как-либо связанные с международным терроризмом, запретило государство, а вот обязанность по имплементации отправили на аутсорсинг – в банковский сектор. Американскому государству в лице Управления по контролю за иностранными активами досталась роль шерифа, периодически, для устрашения, постреливающего в воздух. На практике это выглядело так: объявлялось о колоссальных штрафах, которые накладывались на крупнейшие мировые банки, например BNP Paribas и HSBC (случайно или нет, но эти организации были преимущественно неамериканскими). При этом итоговые суммы штрафов по процедуре сеттлемента оказывались обычно кратно меньше, чем те, о которых первоначально сообщали СМИ, но об этом писали куда меньше – чтобы не смазывать эффект устрашения.

Два года под санкциями: насколько эффективны введенные против России ограничения?

Параллельно масштабированию и наложению финансовых санкций США вели тяжелую военную кампанию в Афганистане, затем добавили к ней войну в Ираке. В итоге к концу нулевых годов американцы оказались в ситуации, когда применять силу снова было уже совсем неуместно с точки зрения и общественного мнения в США, и военной логики в целом. А вызовов меж тем меньше не становилось. И тогда произошел следующий поворот: было решено, что финансовые санкции могут шквально применяться не только против абсолютного зла (терроризма), но и зла «относительного» – Ирана. Однако если санкции, введенные против Тегерана ООН, поддержали все страны, то расширенную трактовку ограничений – уже нет. Эта трактовка включала тяжелый блок дополнительных финансовых санкций, который начали применять и продавили как раз США. Среди этих санкций было и отключение большинства финансовых институтов Исламской Республики от системы SWIFT. Следующей вехой стал 2015 год: подписание соглашения о Совместном всеобъемлющем плане действий между Ираном и группой стран (P5+1: США, Великобритания, Франция, Китай, Россия и Германия) по иранской ядерной программе. В Иране, России и европейских столицах СВПД представляли прежде всего как дипломатическое соглашение, тогда как в Вашингтоне СВПД по большей части трактовали как доказательство того, что санкции могут принудить «неправильный» режим принять нужное решение. В американском дискурсе это стало первой заметной победой США за много лет: им наконец удалось добиться своего, да еще и без применения военной силы. Эта оценка определила востребованность санкций в американской, а затем и европейской и британской внешней политике на годы вперед.

Вероятно, именно прецедентное мышление (свойственное странам с соответствующей системой права) объясняет, почему инструмент, изначально задуманный для финансового обескровливания «Аль-Каиды» (запрещена в РФ), сегодня шквально применяется против России, Ирана, и все больше – Китая.

Новые грани вреда

Принципиальное отличие санкций сегодняшних от санкций 20-летней давности – это нарастание встречно-возвратных эффектов. Для европейской экономики введение антироссийских санкций обернулось утратой дешевых энергоносителей. Для американской экономики дополнительное бремя внешней политики пока обусловлено не санкциями, а жесткими силовыми ответами Ирана, которые непосредственно влияют на стоимость бензина в США, что вполне логично толкает конгресс к новым санкциям – и очередному «адскому биллю», только не о правах, а о поражении в правах – России и стран, активно покупающих ее нефть.

Второе изменение – это все больший отход от позиционирования санкций как замены военному воздействию (кейс Ирана 2010-х годов). Сегодня речь идет о применении все большего числа силовых инструментов против подсанкционных объектов – это могут быть компании, отрасли экономики, регионы, корабли, логистические маршруты, объекты инфраструктуры и так далее.

Санкционный режим все чаще сочетается с физическим принуждением – от задержания судов и контроля логистических маршрутов до киберопераций и военного присутствия. При этом наличие санкций само по себе не создает автоматически оснований для применения силы: такие действия регулируются другими нормами международного права. Но политически санкции все чаще становятся частью единого контура давления, в котором экономические ограничения и силовые инструменты дополняют друг друга.

И, наконец, третье измерение, связанное с провалом максималистских целей антироссийских санкций в 2022 году, когда твиттер-аккаунты многих западных лидеров обещали, что российская экономика буквально через несколько месяцев будет «разорвана в клочья» и поставлена на колени. Все чаще сегодня говорят, что санкции – это вспомогательный инструмент внешней политики, применяемый в условиях вооруженного конфликта. Причем инструмент этот заточен буквально на то, чтобы наносить как можно больше вреда с наименьшими издержками для санкционера. И здесь возникает принципиальное различие между эффективностью принуждения и эффективностью причинения ущерба.

Если считать мерилом успешности нанесение ущерба, то американские санкции вполне эффективны: они способны причинять существенный вред при относительно ограниченных прямых издержках для американской экономики. Правда, поскольку нынешняя финансово-экономическая система используется США как оружие, повсеместно растет интерес к альтернативным системам. Но тут важно помнить, что американская политика живет короткими циклами, и о последствиях, которые придется расхлебывать кому-то потом, в Вашингтоне не очень-то задумываются.

Какие санкции вводились против России в 2023 году, и каким был их результат

По-другому обстоят дела в Европе, где издержки уже заметны (за пять лет она потеряла сотни миллиардов евро) и где санкции критериям эффективного вредительства явно не соответствуют. Но в Старом Свете мы наблюдаем инерцию, которая требует не только очередных пакетов и новых механизмов надзора, но и дополнения санкций различными силовыми инструментами вроде развертывания дежурных миссий военных кораблей для борьбы с подсанкционной российской нефтью. Иными словами, санкции здесь тоже признаны не работающими сами по себе, и их необходимо дополнять жесткой силой. Последний подход в общем-то определял внешнеполитический инструментарий европейских держав столетиями – от пиратства и блокад до эмбарго – в перерывах и прелюдиях к военным кампаниям.

Поэтому санкции возвращаются по духу к своей исторической норме, обретая все признаки инструмента межвоенного и военного вредительства. Если воспринимать их как инструмент нанесения ущерба, то они вполне с этой задачей справляются – настолько, насколько вообще может справляться невоенный инструмент. Что большого оптимизма не вселяет, но зато методологически очищает понятие от лишних иллюзий о гуманизации мировой политики.