Архивная публикация 2005 года: "Главный монополист – чиновник"

Федеральная антимонопольная служба должна иметь бульдожью хватку и жестко пресекать нарушения правил конкуренции со стороны компаний, без оглядки на их размер и влиятельность. Так считает глава ФАС Игорь АРТЕМЬЕВ.«Профиль»: Кого можно считать лидерами по нарушениям антимонопольного законодательства в России?

Игорь Артемьев: К сожалению, чиновников. Дела против антиконкурентных действий чиновников за десятилетие составляют 52% от всех дел, возбужденных антимонопольным органом. На втором месте по количеству дел — естественные монополии.

«П.»: Какие рынки у нас наиболее и наименее монополизированы?

И.А.: Если говорить о наиболее монополизированных, то, конечно же, это рынки, которые контролируются естественными монополиями. Из них самый монополизированный — газовый, много проблем в энергетике. К этой же категории можно отнести и рынок нефтепродуктов, где действуют олигополии. Плюс рынок угля, причем как энергетического, так и коксующегося. Кроме того, это рынки добычи и обработки других природных ресурсов, доминирующие структуры в черной и цветной металлургии и т.д.

С другой стороны, на мой взгляд, проходит вполне удачная реформа железной дороги. Думаю, неплохая ситуация на рынке связи. Его либерализация идет медленнее, чем хотелось бы, но идет. Мы видим по ОАО РЖД и по связистам стремительный рост экономических показателей. И я уверен, так будет и в других сферах, куда придет конкуренция.

Что касается финансовых рынков, здесь ситуация лучше. Да, здесь мы имеем двух гигантов — Внешторгбанк и Сбербанк, — но не наблюдаем такого большого произвола, как на товарных рынках.

Нелишне напомнить, что помимо чистого монополизма есть согласованные действия: создание картелей и ценовые сговоры. На мой взгляд, они существуют сегодня и в нефтяной промышленности, и в черной металлургии, и в нефтехимии.

«П.»: Можете привести конкретные примеры?

И.А.: Мы считаем, что стремительный рост цен на энергоносители, который наблюдался в прошлом году, был спровоцирован в том числе и ценовыми сговорами между отдельными нефтяными компаниями, злоупотребляющими своим доминирующим положением. Во всплеск инфляции в конце 2004 года внесли вклад нефтяники и компании, которые работают на рынке черной металлургии. Или, к примеру, сейчас мы пытаемся доказать в суде, что Единая торговая компания организует согласованные действия по рынку каустической соды и хлора.

Мы видим, как подобные компании получают большие прибыли, а вокруг них остается «выжженная земля».

«П.»: А штрафные санкции?

И.А.: Их максимальный размер сегодня составляет $16,5 тыс.

«П.»: И что делать?

И.А.: Я не согласен, когда говорят, что, пока нет нового закона о защите конкуренции, ничего сделать нельзя. Это не так. Надо по всем фактам возбуждать дела. Да, мы не можем взять штраф больше, чем предусмотрено законом, но мы должны его взять. Доказать вину нарушителей. Потому что это открывает возможность подачи гражданско-правовых исков потребителей. Мы стараемся это делать. Мы должны быть бульдогом, который повиснет на них и которого будет очень трудно оторвать. Это наш долг. Пусть пока мы еще не можем в полной мере заставить их вести себя прилично, все равно мы обязаны делать эту работу. При этом нужно также расширять практику возбуждения уголовных дел за наиболее опасные правонарушения.

«П.»: Сколько таких уголовных дел было рассмотрено судами?

И.А.: За десять лет до суда дошло несколько десятков дел. При этом никто из фигурантов не был наказан лишением свободы.

«П.»: Это больше похоже на борьбу с ветряными мельницами.

И.А.: А что поделаешь, если у нас такая правоприменительная практика? В отличие от Европы и Северной Америки, где антимонопольное нарушение — разновидность злостного мошенничества. Например, в США широко применяются уголовные статьи и максимальное наказание — 10 лет. Обычное наказание — 30- или 60-дневное заключение в тюрьму высших руководителей компании.

В западной практике есть такое понятие, как «дисквалификация» за антимонопольные нарушения. Мы сейчас тоже пытаемся ввести его в законодательство. Что это такое? Если менеджер допустил доказанное судом антимонопольное нарушение, то он может быть лишен права занимать определенные должности в компаниях на срок от 6 месяцев до 3 лет. Без этих жестких мер трудно добиться справедливых правил игры в экономике.

Слоны в посудной лавке

«П.»: Существует ли в России проблема монополизации добычи нефти?

И.А.: Формально ни одна компания не занимает сегодня больше 30% рынка. Поэтому говорить о монополизации добычи не приходится. Можно говорить об олигополизации, о том, что на региональном уровне и в оптовом звене монополизация существует. Если бы региональные рынки занимали компании с долями в 10% или 20%, то никакого повышения цен на бензин не происходило бы. Если бы была биржевая торговля нефтепродуктами, то не было бы трансфертного ценообразования и т.д. Все вместе это называется демонополизацией рынка.

И она не требует революционных преобразований. К примеру, если в рознице какая-то компания имеет 70% на рынке, не надо ей больше давать земельных участков под АЗС, нужно дать этот участок другой компании.

«П.»: Что значит «не надо»?

И.А.: Это значит, что ФАС в соответствии с новым законодательством будет обязана вынести запрет компании-монополисту на приобретение новых активов на этом рынке, и бензоколонки построит другая компания.

«П.»: Которая принадлежит тому же владельцу, которому вы отказали…

И.А.: Мы проверяем аффилированность. Мы научились это делать. Занимаемся расследованием по каждой крупной сделке. Обмануть нас, конечно, можно. Но даже по нынешнему закону, если нас обманули, мы можем в суде добиться признания этой сделки недействительной. И тогда компания понесет убытки. Вряд ли кто-нибудь станет рисковать тем, что через пять лет после сделки антимонопольные органы выявят ее незаконность. Так и работает система во всем мире. Надо увеличивать предложение для частных инвесторов и развивать их конкуренцию с госкомпаниями. Тот же закон о концессиях позволит строить частные трубопроводы. Конечно, диспетчеризация и контроль поставок при этом останутся за «Транснефтью»…

«П.»: Вы говорите о внутренних небольших трубопроводах?

И.А.: Почему? И о больших, экспортных.

«П.»: Правительство так не считает.

И.А.: Дело в том, что пока не хватает нормативной базы. В будущем будет возможно строить частные газопроводы, которые, конечно же, должны входить в общую систему диспетчеризации «Газпрома». Но строить их нужно, естественно, не на деньги государства, а на деньги частных инвесторов.

«П.»: У государства общее направление сейчас явно в другую сторону.

И.А.: Любое движение складывается как вектор — результирующая разных сил. Мы говорим о том, каким образом мы хотели бы это видеть, в том числе частные трубопроводы необходимы для развития конкуренции.

«П.»: Вы предлагали лицензии на новые месторождения отдавать независимым нефтяным компаниям, чтобы не увеличивать монопольное положение вертикально интегрированных холдингов. Независимые (читай: малые) компании смогут найти средства для освоения месторождений?

И.А.: Здесь есть несколько вопросов. Мы точно знаем, что эффективность на единицу вложенных средств у малых компаний гораздо выше, чем у крупных. И уж намного лучше, чем в «Газпроме». Потому что гиганты часто ведут себя как слоны в посудной лавке. Они сейчас получают такие прибыли из-за конъюнктуры на мировом рынке, что особенно и не считают деньги. А малая компания не может себе позволить так жить. Раз эффективность выше, то и уровень менеджмента хороший. Не хватает лишь оборотных средств, инвестиций. Конечно же, нехватка инвестиций будет лимитировать объемы тех месторождений, куда они смогут приходить. Но я считаю, что в рамках дифференциации НДПИ, в рамках вообще системы налогообложения малые компании должны облагаться налогами иначе, чем большие. Важно наладить процесс, при котором крупные компании передавали бы лицензии на не самые интересные месторождения мелким. А последние должны иметь на это месторождение иные ставки налогов.

«П.»: А дифференциация ставок налогообложения не повлечет за собой проблем с коррупцией?

И.А.: Действительно, это большая проблема. Критерии, по которым будет проводиться эта работа, должны быть совершенно понятными и ясными. Не надо бояться собственной тени и заниматься самобичеванием. Антикоррупционные механизмы можно выработать, поскольку российские специалисты не глупее иностранных.

Противоестественные монополии

«П.»: Если взять общий информационный фон ваших отношений с «Газпромом», создается впечатление, будто вы пытаетесь кусать слона, а он, лениво отмахиваясь хвостом, ничего не чувствует…

И.А.: Мы не хотим делать для «Газпрома» исключений. И мы уже предприняли ряд серьезных шагов. Можно вспомнить дело о равном доступе к «трубе» независимых поставщиков газа. Мы не выдали «Газпрому» ряд согласований на покупку газораспределительных организаций, потому что это ведет к монополизации сетей. Рано или поздно государство будет брать с «Газпрома» за нарушение антимонопольного законодательства и оборотные штрафы. И найдется судья, который вынесет такое решение. Не сразу, но так будет.

«П.»: Как вы оцениваете с точки зрения монополизации рынок строительства?

И.А.: Рынок, безусловно, монополизирован. В первую очередь это касается строительных материалов. Плоха ситуация с выдачей земельных участков под застройку — проводятся фиктивные конкурсы, есть сговор чиновников с компаниями, аффилированность. Естественно, будем с этим бороться. Во-первых, мы подготовили поправки в закон о конкурсах для госнужд. Сейчас при нашем участии приняты поправки в земельное законодательство, например с 1 октября продажа земельных участков для жилищного строительства во всей стране будет проводиться только на аукционе.

«П.»: А Сбербанк это, по-вашему мнению, естественная монополия?

И.А.: Нет, конечно. Монополия Сбербанка носит тактический характер.

«П.»: Она рассыплется сама или вы поможете?

И.А.: Я не сторонник принудительных разделений. Посмотрите, что было летом, когда назревал банковский кризис. Люди понесли деньги в Сбербанк. Он выполнил важную задачу стабилизатора. Поэтому в тех случаях, когда Сбербанк будет злоупотреблять своим доминирующим положением, мы будем его штрафовать.

Но тогда, когда он играет позитивную роль на рынках, мы прямо об этом скажем. Лучше сделать так, чтобы доля Сбербанка на разных рынках постепенно снижалась за счет прихода новых банков и развития финансовых рынков.

«П.»: Почему так затянулся процесс согласования сделки между Siemens и «Силовыми машинами»?

И.А.: Если смотреть с точки зрения того, как это делают европейцы, которые часто утверждают подобные сделки по три года, то не затянулся. Если по нашему законодательству, то я готов согласиться, что тянем. Просто ситуация оказалась настолько сложной, что ее так просто не решишь.

«П.»: В чем сложности?

И.А.: Помимо нашей сферы — некоторого усиления монополизации рынка в результате сделки — есть вопросы по оборонке. Решить вопрос по Siemens правительство должно так, чтобы он стал моделью решения и для всех остальных инвесторов, кто придет к нам в будущем в оборонный сектор. Сейчас идет согласованная работа министерств, служб и агентств в правительстве.

Госпомощь под запретом

«П.»: Что происходит с новым антимонопольным законом? Ведь правительство должно было обсуждать его еще в конце декабря?

И.А.: На рассмотрение правительства закон внесен 3 февраля.

«П.»: Какие были замечания?

И.А.: Например, как трактовать понятие госпомощи. Эта тема обсуждается в Российской Федерации уже 14 лет. Так вот, помощь государства в виде индивидуальных преференций отдельным компаниям на рынке должна быть запрещена, если она не подпадает под исчерпывающий перечень и правила предоставления, установленные антимонопольным законом.

«П.»: Кто будет определять, «правильная» эта помощь или нет?

И.А.: В законе будут прописаны допустимые виды помощи, которые разрешаются априори, разрешается также вся помощь, которая будет проведена через бюджет, и в таких случаях, когда это может быть разрешено по конкурсу. Если не выполнены эти условия, надо получить согласие антимонопольного органа.

Вот что часто происходит? Самой властью в регионах учреждаются компании, которые получают различные преференции. Затем туда вливаются бюджетные деньги, а никаких конкурсов не проводится. Это создает грубейшие искажения конкуренции на рынке, тормозит экономический рост, приводит к разорению неаффилированных с чиновниками компаний.

«П.»: Что изменит новый закон о защите конкуренции?

И.А.: Во-первых, сливаются два основополагающих закона — о защите конкуренции соответственно на финансовых и на товарных рынках. Мы получим унифицированное законодательство. Это важно, потому что снижаются риски произвольного правоприменения. Очень многие базовые определения в новом законе изменятся. Это касается, к примеру, понятия «доминирующее положение». Предполагается, что компания будет обладать признаками абсолютного доминирующего положения начиная не с 65%, как сейчас, а уже с 50% доли рынка. Вводится понятие «коллективное доминирование». Классический пример — то, что делали в 2004 году нефтяные компании. Один поднял цену на нефть, другой вслед за ним моментально сделал то же самое, и так — по цепочке. Соответственно, будет легче привлечь их к ответственности.

Также ужесточаются санкции. Если правительство нас поддержит, то санкции за нарушения станут соразмерны с теми незаконными прибылями, которые компании получают. Мы предлагаем перейти на оборотные штрафы. И компании будут вынуждены платить в бюджет, скажем, 1—3% от оборота в качестве штрафов. А это уже десятки и даже сотни миллионов долларов. С другой стороны, вводится принятая в Европе, США, Корее программа «смягчения наказания». Если участник картеля добровольно информирует антимонопольный орган о том, что он является его участником…

«П.»: То есть заложит остальных?

И.А.: Термин неподходящий, поскольку речь идет о действиях, которые наносят ущерб миллионам наших сограждан. Да, санкции к нему не станут применять. Гражданско-правовые иски со стороны компаний и граждан, которым он нанес ущерб, останутся, а со стороны государства штрафы взиматься не будут.

Есть много нововведений, сильно облегчающих всем предпринимателям жизнь. Например, сегодня по действующему закону мы требуем согласования с нами любых сделок покупки и поглощения компаний, суммарная стоимость активов которых — не менее 20 млн. рублей. В случае принятия нового закона мы будем согласовывать сделки, начиная с суммарной стоимости активов 3 млрд. рублей. То есть порог повышен в 150 раз. Новый закон изменит и другое правило: мы отказываемся от мелочной опеки процесса приобретения акций.

«П.»: Сколько таких мелких дел рассматривается ФАС?

И.А.: Сейчас около 30 тыс. в год. А будет рассматриваться 2 тыс. максимум. Если говорить об акциях, то мы станем контролировать сделку только тогда, когда вы покупаете блокирующий пакет, контрольный и 75% плюс одна акция. Кроме того, новым законом полностью отменяется контроль за созданием предприятий независимо от их размера и резко расширяется поле уведомительного принципа, когда нас достаточно просто уведомить о сделке, а не ждать разрешения. Мы перестаем контролировать большинство некоммерческих организаций.

Цветы и конфеты не пьем…

«П.»: Сейчас широко применяется способ продвижения алкогольных брендов через рекламу безобидных товаров — книг, конфет и т.п. Есть ли у вас новые способы борьбы с этим?

И.А.: Сколько бы мы этим ни занимались, столько рынок будет находить способы обхода. Но мне кажется, рекламные компании, которые этим злоупотребляют, допускают большую ошибку. Рано или поздно наступит момент, когда рекламодатели столкнутся с тем, что потребители не будут покупать эту продукцию. В разных странах подобное бывало. Там отказались от этого не потому, что кто-то постоянно предъявлял жесткие санкции, а потому, что людям надоело, что их принимают за дураков. У нас тоже придет время, когда это будет.

«П.»: На это потребуются годы, десятилетия?

И.А.: Мы работаем. Наша задача заключается в том, чтобы выполнять закон. При этом мы стараемся быть максимально открытыми. Без рекламного сообщества, без экспертного совета, куда вошли крупнейшие рекламодатели, без публикаций журналистов мы никогда не смогли бы улучшить ситуацию.

Но в целом, мне кажется, уже сегодня реклама вызывает у населения огромное раздражение. Позитивная, смешная реклама еще работает, навязывание же алкогольных брендов вызывает у людей неприязнь. А если в обществе сегодня 90% ненавидят эту рекламу, то рано или поздно это будет востребовано в политическом и законодательном процессе.