Кому вершки, кому корешки: аудиторы оценили отдачу от субсидий в агропром

Содержание:

• Почему не выполняются соглашения
• Как донастроить систему
• Почему регионы необъективны
• Почему не стоит ужесточать контроль
• Как мотивировать фермеров
• Почему малый бизнес за бортом

Для господдержки АПК разработан масштабный комплекс мер, большая часть которых отражена в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Структура госпрограммы несколько раз концептуально изменялась, при этом сокращалось количество субсидий, а сами они укрупнялись. Такой подход позволил снизить административную нагрузку на Минсельхоз и дал возможность регионам самостоятельно определять приоритеты в этой сфере.

На поддержку производителей хлеба и молока выделят 12,5 миллиарда рублей

С 2020 года действуют две субсидии – компенсирующая и стимулирующая, эффективность их предоставления и расходования и оценивало контрольное ведомство. Как выяснили аудиторы, в целом существенные различия между субсидиями заложены только в механизмах распределения средств между бюджетами субъектов РФ. Это приводит к дублированию мер господдержки, фактически направленных на одни и те же производственные показатели.

Всего в 2020 и 2021 годах в субъекты РФ было направлено свыше 115 млрд рублей: 61,4 млрд в счет компенсирующей и 53,6 млрд в счет стимулирующей субсидии. Это более 60% общей суммы бюджетных трансфертов на поддержку сельского хозяйства. При этом деньги не всегда расходовались результативно, также возникают вопросы к достоверности данных в отчетности регионов. Проверка выявила финансовые нарушения почти на 1,1 млрд рублей. Из них 663,7 млн рублей – неэффективное использование средств федерального бюджета.

В деятельности Минсельхоза обнаружены системные нарушения и недостатки. Так, размер компенсирующей субсидии из федерального бюджета на 2020 год, направленной на сельхозстрахование для 71 региона на сумму свыше 305 млн рублей, определен без необходимого обоснования.

Почему не выполняются соглашения

Аудит проводился на примере Чувашской Республики, Волгоградской и Новосибирской областей. Общая сумма финансовых нарушений в этих регионах составила 93,8 млн рублей. Большинство из них носили системный характер, в том числе неправомерное предоставление субсидий сельхозпроизводителям и грантов малым предприятиям. По последним нарушений нашлось на сумму почти 40 млн рублей. Почти половина была израсходована с признаками причинения ущерба экономическим интересам государства. Так, субсидии регулярно предоставляются в завышенном или заниженном размере, обнаружилось и повторное субсидирование затрат. В ряде случаев деньги выделялись сельхозтоваропроизводителям, не являющимся субъектами господдержки. Кроме того, во всех проверенных регионах наблюдается высокая концентрация объема субсидий у отдельных сельхозтоваропроизводителей. Счетная палата направила материалы проверки в Генеральную прокуратуру РФ для дальнейшего разбирательства.

Результативность тоже оставляет желать лучшего. Не все получатели субсидий выполнили обязательства по увеличению и сохранению объемов производства. Деньги расходовались в полном объеме, однако результатов, установленных в соглашениях, достичь не удалось. Так, в Чувашской Республике достигли всего трех из 17 показателей, в Волгоградской области – двух из 21, Новосибирской области – шести из 19. Аналогичная ситуация отмечается еще в 78 субъектах РФ, отмечает Счетная палата.

Как показал анализ, в Чувашской Республике и Волгоградской области более 27% сельхозорганизаций, получивших господдержку, не сумели увеличить производство зерна, в Новосибирской области – почти 40% хозяйств. Снижение в основном произошло из-за сокращения посевов и убранных площадей, и в незначительной мере – из-за снижения урожайности. В то же время все организации Чувашской Республики и Волгоградской области, получившие стимулирующую субсидию в 2020 году, увеличили производство молока по сравнению с 2019-м. В Новосибирской области увеличили производство молока две трети получателей.

Не тянет к земле: почему на селе все меньше рабочих рук

Много нарушений касаются неправомерного предоставления грантов малым предприятиям. В среднем 28% предпринимателей, получивших гранты на поддержку начинающего фермера, прекратили деятельность до истечения срока взятых обязательств и сократили рабочие места.

Особое внимание было уделено господдержке регионов Дальневосточного федерального округа. Задача по их ускоренному развитию была поставлена президентом в 2018–2019 годах. По мнению Счетной палаты, действующий порядок распределения компенсирующей субсидии для округа не в полной мере обеспечивает приоритетный характер его финансирования.

Так, для расчета господдержки субъектам Дальнего Востока применяется повышающий коэффициент в размере 1,2. При этом в 2020–2021 годах рост финансирования в шести регионах оказался незначительным – не более 0,06%, а для четырех – и вовсе нулевым. Причиной стал недостаток методики расчета субсидий, которая помимо повышающего коэффициента предусматривает также коэффициент выравнивания. Методика нуждается в корректировке, подчеркивает Счетная палата.

Требуют корректировки и отдельные региональные правовые акты – оказалось, что они не соответствуют положениям федерального законодательства.

В целом эффективность использования субсидий в сфере АПК оценивается как недостаточно высокая, говорится в отчете контрольного ведомства. Счетная палата рекомендует продолжить их оптимизацию. При этом трансформация механизмов господдержки должна быть в большей степени направлена на стимулирование приоритетных подотраслей АПК и развитие малых форм хозяйствования регионов.

Как донастроить систему

В Минсельхозе с выводами и предложениями Счетной палаты в целом согласны. Инструмент доведения средств до субъектов РФ новый, и настройка до конца не завершена. Но оптимизация уже ведется: министерство продолжает работу по корректировке правил предоставления и распределения средств. В частности, в этом году будет обсуждаться возможность внесения изменений в правила для совершенствования механизма субсидирования в области сельскохозяйственного страхования.

В текущем году все ключевые механизмы господдержки аграриев сохранены, существенно усилена программа льготного кредитования, совершенствуется поддержка и по другим направлениям, рассказала заместитель министра сельского хозяйства РФ Елена Фастова.

В целом же введение в 2020 году компенсирующей и стимулирующей субсидий позволило повысить эффективность субсидирования и увеличить объемы производства по приоритетным направлениям АПК, убеждена она. Такой подход доказал свою эффективность, в том числе по итогам прошлого года, и позволил ускорить развитие различных отраслей агропромышленного комплекса.

«Полученный в прошлом году урожай обеспечил большую часть внутренних потребностей страны. В 2021 году достигнуты и превышены плановые значения уровня самообеспеченности по зерну, сахару, растительному маслу, мясу и мясопродуктам, рыбной продукции», – подчеркнула она.

Почему регионы необъективны

Необходимо существенно повысить полномочия федерального бюджета в финансировании и определении конечных условий предоставления субсидий, полагает академик РАН Александр Петриков. По его мнению, деление по существу единой производственной субсидии на компенсирующую и стимулирующую часть искусственно, что усложняет условия ее предоставления, но не усиливает стимулирующего воздействия на рост объемов производства.

Село без развития: аудиторы Счетной палаты обнаружили массовое искажение данных

Этот вид субсидий направлен на развитие приоритетных подотраслей АПК, но на деле приоритеты неясны, методика их определения не утверждена, а научно-исследовательские институты и экспертное сообщество к решению этой задачи не привлекаются. Как правило, в этом вопросе Минсельхоз соглашается с предложениями регионов, но только федеральный центр может учесть сравнительную эффективность производства в разных зонах страны, объемы необходимого экспорта не в ущерб внутренним потребностям, размеры и стоимость межрегиональных перевозок и другие факторы.

Не менее важно уменьшить региональную дифференциацию, убежден академик. В последние годы полномочия регионов расширились в части права софинансировать поддержку сельского хозяйства и определять конечные условия предоставления субсидий. С одной стороны, это позволяет более точно учитывать региональные условия хозяйствования, но с другой – не способствует формированию единого агропродовольственного рынка и единого экономического пространства, тормозит региональную специализацию.

По мнению Александра Петрикова, региональные меры должны быть направлены не на субсидирование производства, а на развитие рыночной инфраструктуры и сельских территорий.

Почему не стоит ужесточать контроль

За девять лет в госпрограмму 29 раз вносились изменения, которые концептуально меняли как стратегические направления развития отрасли, так и сам набор мероприятий и объемы их финансирования, говорит директор Центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС Наталья Шагайда.

«Логично было бы предположить, что изменения в части выбора тех или иных мероприятий должны были учитывать оценку эффективности достижения целей государственного управления до внесения новых мероприятий в Госпрограмму, однако такой анализ, если он делался Минсельхозом России, остался за кадром», – недоумевает эксперт.

По ее мнению, корень проблем в том, что действующие механизмы господдержки искусственны и сложны. На практике многие нарушения фиксируются из-за чрезмерной регламентации того, что можно делать на субсидию. Это является одной из причин, почему не все сельхозпроизводители хотят пользоваться субсидией, и снижает охват сельхозпроизводителей. Более продуктивным будет доведение системы до уровня, который бы не требовал ужесточения контроля, увеличения расходов на администрирование использования субсидий и снижал роль субъективных оценок контролирующих лиц.

«Важно только то, что распределение должно быть прозрачным, а доступ к федеральным субсидиям – равным для тех, кто соблюдает требования доступа к федеральной поддержке», – подчеркивает Наталья Шагайда.

По ее мнению, главный вопрос – на что должно быть направлено субсидирование, если оно призвано помочь не только экономическому, но и социальному развитию территории. «Учитывая тот факт, что даже рост производства не обеспечивает роста доходов работников – доходы смещаются в сторону собственника (активы, дивиденды) и высшего менеджмента, – эффективность субсидий, направленных на приоритетное развитие отдельных территорий, могла быть оценена по росту заработной платы работников базовых профессий для сельского хозяйства на этих территориях», – убеждена она.

Как мотивировать фермеров

Стимулирующая субсидия наиболее интересна для пищевой и перерабатывающей промышленности, говорит председатель Комитета по пищевой и перерабатывающей промышленности, член координационного совета общественной организации «Деловая Россия» Николай Нестеров. Она мотивирует регионы и непосредственно фермеров на увеличение производства зерновых или масличных, овощей открытого грунта, молока, крупного рогатого скота мясного направления, развитие виноградных, плодово-ягодных насаждений, то есть сельскохозяйственного сырья для последующей переработки. Другими словами, переработчики не получают эту субсидию, но заинтересованы в правильном определении отраслевых приоритетов АПК регионов и умном использовании выделяемых государством средств именно на создание необходимой сырьевой базы для себя.

Почему малый бизнес за бортом

Господдержка агропромышленного комплекса в значительной степени направлена на крупный бизнес, считает заместитель председателя Комитета Госдумы по аграрным вопросам Юлия Оглоблина. Малые формы хозяйствования (личные подсобные хозяйства, индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства и кооперативы) практически отрезаны от основных инструментов господдержки. При этом формально фермеры вниманием государства не обделены.

Человек в поле не воин: "умные фермы" обещают революцию в сельском хозяйстве

«Практически все механизмы, действующие на сегодняшний момент, подразумевают участие хозяйств любой формы собственности (кроме личных подсобных хозяйств граждан). Однако на деле порядок предоставления субсидий, приемлемый для крупных агропредприятий, в штате которых есть специалисты по финансам и юриспруденции, для небольших фермерских хозяйств оказывается слишком сложным», – пояснила эксперт.

Все сельхозтоваропроизводители получают гранты и субсидии через казначейство – государству так проще контролировать целевое расходование средств. Такой порядок приемлем при получении средств в объемах, исчисляемых миллионами. Но для небольших хозяйств зачастую размер субсидии по тому или иному направлению поддержки не превышает 100 тыс. рублей. Это сопоставимо с расходами, которые обязан понести фермер для получения средств: оформить электронную цифровую подпись, тратиться на ведение банковского счета, иметь счет в казначействе, содержать профильных специалистов.

Все это требует не только дополнительных затрат, но и большого внимания для прохождения значительного числа бюрократических процедур. Не говоря уже о том, что порядки предоставления господдержки меняются чуть ли не каждый месяц. В результате фермеры, обладающие небольшой посевной площадью или незначительным поголовьем, даже не пытаются обращаться за субсидиями. По оценке экспертов, их получает только один из десяти фермеров, реально ведущих производственную деятельность.

Процедуру нужно срочно упрощать, убеждена Юлия Оглоблина. Кроме того, следует подумать о снижении налоговой нагрузки на малых предпринимателей, работающих в глубинке. Ведь вместе с грантом на 3–5 млн рублей фермерское хозяйство сегодня принимает на себя обязательства по уплате не только налогов, но и обязательных отчислений в государственные фонды, размер которых сопоставим с полученной от государства суммой.

«Самое главное, что заставляет фермеров отказываться от официального статуса, – это необходимость постоянно принимать у себя представителей разнообразных контролирующих органов, которых редко останавливает действующий мораторий на плановые проверки для субъектов малого и среднего предпринимательства», – отмечает депутат.

Государство должно быть для фермеров в первую очередь помощником, а не контролером, подчеркивает она. Важно создать условия, при которых сельские предприниматели не будут допускать ошибок и получать предписания. А для этого нужна мощная система информационно-консультационной поддержки, сопровождение хозяйств на всех этапах и по широкому кругу вопросов: сбыт, оформление земли, закупка оборудования, финансы. Только так у предпринимателей на селе появится стимул работать.