Ни продать, ни купить: почему не снижается доля государства в экономике
Приватизация госимущества идет уже более 30 лет, но до сих пор значительная часть АО и ФГУП остается под прямым контролем государства. Несмотря на поставленную президентом задачу снизить долю государства в экономике, она, напротив, только растет и достигает уже порядка 48%. Эта тенденция вызывает беспокойство даже у ФАС, так как снижает конкурентоспособность компаний. По мнению Росимущества, самые привлекательные активы уже перешли в частные руки или вошли в состав холдингов, а то, что осталось, не вызывает интереса у инвесторов. В итоге государство, вместо того чтобы получить доход от продажи объектов, тратит средства на их содержание.
Приватизация госимущества с целью поэтапно сократить государственный сектор экономики началась еще в 90-е годы и продолжается до сих пор. Выход государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса, планировался до 2016 года. Однако на сегодняшний день значительная часть АО и ФГУП в различных несырьевых секторах остается под прямым контролем государства. Это приводит к недополучению средств федерального бюджета, отмечает Счетная палата по итогам аудиторской проверки сектора.
Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (178-ФЗ) в качестве основного инструмента этого процесса определяет прогнозный план приватизации федерального имущества. В 2017–2019 годах в этот документ вносились изменения 58 раз, подсчитали аудиторы. Из-за формального подхода к формированию плана и недостаточной координации участников приватизационных процедур в него было включено имущество, продажа которого невозможна в связи с ограничениями на приватизацию, неудовлетворительным финансовым состоянием, процедурами ликвидации, реорганизации и банкротства (121 из 253 ФГУП).
В итоге реализация плана оставляет желать лучшего: 25% от запланированного количества пакетов акций акционерных обществ и долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, 22% – от акционирования федеральных государственных унитарных предприятий и 23% – от количества объектов иного имущества, составляющего государственную казну РФ. Это исторически низкий показатель – самый низкий по сравнению с предыдущими планами (2011–2013, 2014–2016 годы). В частности, план приватизации на 2014–2016 годы был исполнен более чем на 50%.
Всего за 2017–2019 годы в федеральный бюджет поступило 14,6 млрд рублей, то есть менее 5 млрд рублей в среднем ежегодно. Из них 12,4 млрд рублей от продажи пакетов акций и долей в обществах и 2,2 млрд рублей от реализации объектов казны.
Причиной низких поступлений в федеральный бюджет в первую очередь стало отсутствие крупных продаж. Большая часть продаж осуществляется посредством так называемых вторичных торгов, то есть без объявления цены. Это предполагает существенный дисконт от первоначальной цены, определенной на основании отчета об оценке рыночной стоимости. На вторичных торгах реализуется порядка 64% пакетов акций и долей предприятий и 57% объектов, составлявших имущество казны, причем их доля растет с каждым годом. Аудиторы отмечают низкое качество реализуемых активов, их ненадлежащую предпродажную подготовку, а также недостаточное информационное освещение процесса приватизации, из-за которого потенциальные инвесторы не понимают перспективы вложения средств в активы.
В отношении 999 гособъектов (более половины запланированных) торги не проводились. Из 298 проведенных по 153 объектам они были признаны несостоявшимися.
Кроме того, аудиторы обнаружили сделки, которые и вовсе не приводят к реальному сокращению госимущества. Например, из девяти запланированных к приватизации пакетов акций крупнейших компаний реализован только один – АО «Производственное объединение «Кристалл», причем в пользу другого АО, запланированного к приватизации.
Расширение реализации пакетов акций крупнейших компаний остается резервом поступлений источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, подчеркивают в Счетной палате. Вместе с тем существуют риски неисполнения планов и до конца 2021 года.
Полномочия делегированы регионам
За 30 лет приватизации многие инвестиционно привлекательные активы уже перешли в частные руки или вошли в состав вертикально интегрированных компаний, говорит руководитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом Вадим Яковенко. Именно с этим он связывает снижение размера поступлений в бюджет от приватизации.
По его словам, решения в отношении крупных компаний принимаются индивидуально на уровне правительства, а сделки прорабатываются с учетом конъюнктуры рынка и рекомендаций ведущих инвестиционных консультантов.
В прошлом году ведомство пересмотрело систему продаж имущества государственной казны, делегировав полномочия в территориальные органы Росимущества. Предполагается, что это создаст дополнительный интерес к торгам со стороны региональных инвесторов, в том числе представителей малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, ведомство активизировало работу по цифровой трансформации Росимущества, верификации данных реестра федерального имущества и их интеграции с данными бюджетного учета.
Неликвид по завышенной цене
Систематическое невыполнение программ приватизации приводит к недополученным доходам бюджета как на федеральном, так и на региональном уровне, отмечает председатель Счетной палаты Владимирской области Ирина Тулякова. Так, доходы регионального бюджета от продажи материальных и нематериальных активов за 2019 год составили всего 10 млн 884 тыс. рублей, или 32% от годового плана. Не принимались решения о приватизации 72 объектов недвижимости, которые были включены в план.
Достичь высокого экономического эффекта от продажи не позволяют низкая ликвидность и ненадлежащее техническое состояние недвижимого имущества, включаемого в прогнозные планы приватизации, считает председатель Счетной палаты Красноярского края Дмитрий Воропаев.
Ожидания существенных доходов от приватизации как источника финансирования текущих бюджетных обязательств не оправдываются, так как они носят нерегулярный, разовый характер и зависят от рыночной ситуации, говорит председатель Контрольно-счетной палаты Челябинской области Алексей Лошкин. В регионе на 2021–2023 годы запланированы к приватизации 62 объекта имущества. За январь–апрель организованы продажи 29 объектов, 27 из которых не реализованы в связи с отсутствием заявок на участие.
«Основными причинами сложившейся ситуации явились низкое качество реализуемых активов, установление цен, не соответствующих качеству объекта, и недостаточная информированность организаций и населения о проведении указанных продаж. Это касается и земельных участков, и государственных унитарных предприятий, запланированных к приватизации», – пояснил он.
По мнению аудитора, для решения проблемы необходимы более гибкие подходы в определении стоимости объекта, так как государство (регионы), разумно снизив цену на такие объекты, в итоге получит доход от их продажи и избавится от трат на их содержание, а покупатели (в основном предприниматели и коммерческие организации) расширят объемы и территории своего бизнеса.
Инвестиционные заморозки
Приведенные Счетной палатой данные свидетельствуют о том, что приватизация не являлась приоритетной задачей правительства в 2017–2019 годах, полагает ведущий научный сотрудник института «Центр развития» НИУ ВШЭ Андрей Чернявский. Не стала она таковой и сейчас.
«Полномочия по управлению федеральным имуществом и приватизации в 2020 году переданы Минфину России. Логично предположить, что приватизация в настоящее время рассматривается главным образом как источник пополнения бюджета. Однако Минфин не считает доходы от приватизации серьезным источником финансовых ресурсов. Из пояснительной записки к Закону о федеральном бюджете на 2021–2023 годы следует, что прогнозируемые доходы от приватизации составят в эти годы 3,3–3,6 млрд рублей, втрое меньше невысоких показателей 2019–2020 годов», – пояснил эксперт.
Кому госучастие улыбнулось: Счетная палата призвала к порядку подконтрольные государству компании
Большая доля государственного сектора создает проблемы для развития конкуренции, роста производительности труда, роста экономики в целом, отметил Андрей Чернявский. Повышение доли государства в экономике вызывает беспокойство у ФАС – ведомства, ответственного за развитие конкуренции. В проекте доклада ФАС о состоянии конкуренции в 2018 году говорится о резком росте доли государства в экономике – с 25% в 1998 году до 60–70% и более в 2017 году.
Серьезная попытка оценить масштабы присутствия государства в российской экономике была предпринята экспертами МВФ. В соответствии с их оценками доля государства в 2016 году составляла треть ВВП. Одновременно доля государства в ВВП без учета неформального сектора составляла 40%. Из оценок экспертов МВФ вытекает, что доля неформального сектора в российской экономике в 2016 году составляла 17–18%. В целом доля государства излишне высока по сравнению с развитыми и развивающимися странами со средним уровнем дохода.
Несмотря на задачи по сокращению госсектора в экономике, приватизация не рассматривается как первоочередной приоритет и как бы отложена на отдаленную перспективу. Эксперт выделяет две причины такого положения вещей. Во-первых, приватизация несет в себе социальные риски, риски сокращения занятости и к тому же автоматически не ведет к повышению эффективности корпораций. Во-вторых, темпы и результаты приватизации зависят от инвестиционного климата. Российский инвестиционный климат сложно назвать благоприятным, в частности, из-за санкционного режима. Так, в 2020 году прямые иностранные инвестиции в российскую экономику резко сократились: по данным UNCTAD, сокращение составило 96%.
Восстановится ли ситуация в дальнейшем, можно только гадать.
Подписывайтесь на все публикации журнала "Профиль" в Дзен, читайте наши Telegram-каналы: Профиль-News, и журнал Профиль
