Предложение о создании специализированных экологических фондов на уровне субъектов РФ содержится в бюллетене Счетной палаты РФ, посвященном совершенствованию системы неналоговых экологических платежей. При этом аудиторы отмечают, что стоит рассмотреть вопрос о софинансировании деятельности этих фондов за счет средств федерального бюджета, которые выделяются на охрану окружающей среды, ведь обеспечение экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Экофонды могут функционировать как самостоятельные юридические лица или по аналогии с дорожными фондами, когда часть средств бюджета просто подлежит целевому использованию. Каждая из предложенных схем имеет свои потенциальные преимущества и недостатки. Первая потребует дополнительных расходов на организацию работы новой структуры и содержание штата сотрудников. Вторая вызовет необходимость организовать дополнительный контроль за целевым использованием средств и налаживать межведомственное взаимодействие. По мнению аудиторов, второй вариант более перспективен.

При этом важно решить, целесообразно ли строить и реконструировать за счет средств фонда очистные сооружения, а также выделять деньги на другие природоохранные мероприятия, которые обычно осуществляют предприятия – плательщики экологических неналоговых платежей.

Непризнанные налоги

Компании обязаны перечислять в бюджет три вида экологических платежей: плату за негативное воздействие на окружающую среду, экологический и утилизационный сборы. Цель НВОС – плата за природопользование и возмещение вреда окружающей среде, утилизационного сбора – компенсация затрат за уничтожение старых автомобилей, а экологического сбора – за утилизацию товаров и упаковки.

Доходы бюджетов всех уровней от экологических неналоговых платежей составили в 2017 году 221,5 млрд рублей, в 2018 году – 278,8 млрд рублей (+28%), в 2019 году – 334,7 млрд рублей (+20%), в 2020 году – 382,8 млрд рублей (+14%).

В целом с 2017 по 2020 год поступления от них увеличились на 73%, а их доля в общем объеме неналоговых доходов государства выросла почти вдвое – до 8%. При этом львиную долю (около 95%) составляет утилизационный сбор, наименьшую – экологический сбор (1%).

Все три платежа относятся к неналоговым доходам бюджетов, то есть регулируются не Налоговым кодексом, а другими законами (7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления») и подзаконными актами. Фактически же по своей сути они являются налогами, поэтому их планируется инкорпорировать в структуру Налогового кодекса. Над соответствующим законопроектом работает Минфин.

Счетная палата предлагает повременить с изменением статуса платежей и не включать их в Налоговый кодекс без соответствующей модификации. В ведомстве считают, что платежи не выполняют в полной мере свое назначение. Уплата НВОС не освобождает плательщика от выполнения природоохранных мероприятий и возмещения вреда окружающей среде, утилизационный сбор не расходуется на утилизацию машин, а средства экологического сбора фактически не привязаны к мероприятиям по утилизации товаров и упаковки.

Это говорит о необходимости системного пересмотра подходов к реализации экологических платежей, чтобы они «не только стали действенным инструментом привлечения финансовых ресурсов для ликвидации накопленного вреда, но и стимулировали природопользователей к бережному отношению к окружающей среде, помогали созданию зеленой экономики замкнутого цикла», отмечает аудитор Андрей Батуркин.

Плата за загрязнения

Сбор за НВОС рассчитывается на основе установленных нормативов, исходя из объема или массы выбросов загрязняющих веществ или массы размещенных отходов производства. На сверхнормативные выбросы применяют повышенные коэффициенты, которые фактически носят штрафной характер.

Государственный учет объектов, оказывающих НВОС и подлежащих экологическому надзору, ведется с помощью специального реестра, эта обязанность возложена на Росприроднадзор.

Аудиторы отмечают недостаточный контроль в вопросах учета этого платежа. Так, с 2016 года объем сброса сточных вод уменьшился на 12%, а концентрация вредных веществ в них сократилась совсем незначительно. Это связано не только с уменьшением количества сливов, но и со снижением числа организаций, предоставивших декларации о плате за сбросы. Кроме того, отчетность Росприроднадзора и Росводресурсов предоставляется в разных единицах, что не позволяет сопоставить данные. Так, первое ведомство говорит про объем сбросов загрязняющих веществ с превышением лимитов на уровне 7,6%, а второе – про объем нормативно очищенных сбросов в 5,1% от общего количества сбросов.

Кроме того, сейчас плата взимается только со стационарных источников загрязнения, а с передвижных – нет. Аудиторы предлагают ввести плату за экологичность выхлопа и приравнивание оборудования, установленного на автомобили, к стационарным источникам выбросов. При этом величина транспортного налога также могла бы зависеть от степени экологичности транспорта.

Закон позволяет предприятиям вычитать из суммы НВОС собственные затраты на реализацию природоохранных мероприятий. Анализ материалов Росприроднадзора показал, что такая возможность не стала действенным механизмом стимулирования компаний к финансированию экологических проектов. Несмотря на то, что в 2017–2020 годах общий объем предоставленных корректировок составил в среднем 2,7 млрд рублей, доля подтвержденных затрат крайне мала (0,5–3,6%). Основными причинами отказов в корректировке стали проблемы с документами, отсутствие планов снижения выбросов (сбросов), недостижение эффекта мероприятий.

Из всех плательщиков НВОС (179 877 организаций и ИП) только 0,13% смогли применить дополнительные понижающие коэффициенты, которые были установлены для стимулирования внедрения наилучших доступных технологий.

Условная утилизация авто

Объем поступлений утилизационного сбора зависит от числа произведенных в России и ввезенных на территорию РФ транспортных средств. В 2017 году объем поступлений утилизационного сбора достигал почти 206 млрд рублей, в 2018 году – 263 млрд, в 2019 году – 319 млрд, в 2020 году превысил 364 млрд.

Здесь также есть базовая ставка и коэффициенты. Оба этих показателя менялись в исследуемом периоде, что позволило мобилизовать в бюджет дополнительные средства. Например, в 2020 году благодаря изменениям сумма сбора выросла на 27%. При этом наибольший объем поступлений обеспечивают регионы, в которых расположены крупнейшие производители автотранспорта.

Что мешает России заработать на мусоре, как это принято во всем мире

Доходы от этого сбора должны служить базой для последующих расходов на компенсацию затрат на утилизацию машин. Однако с 2017 года средства федерального бюджета на утилизацию не предусматривались. В 2013–2016 годах было выделено 146 млн рублей.

Также отмечается, что периодическое повышение ставок утилизационного сбора не обосновывается фактической стоимостью переработки полезных и утилизации прочих компонентов.

Это основная проблема утилизационного сбора. По мнению Счетной палаты, очевиден приоритет для государства фискальной функции сбора над его целью – обеспечением экологической безопасности, что подтверждается фактическим отсутствием субсидий.

«Возможное расширение объектов утилизационного сбора может быть рассмотрено только в том случае, если оно необходимо для осуществления утилизации соответствующего оборудования (во избежание его вредного воздействия на окружающую среду) и не является способом ограничения доступа на рынок иностранным производителям этого оборудования», – подчеркивают в Счетной палате.

Неназванные производители

Экологический сбор рассчитывается исходя из массы или количества единиц товара и массы упаковки. Объем поступлений от уплаты экологического сбора в 2017 году составил 1,3 млрд рублей, в 2018 году – 2,5 млрд, в 2019 году – 2,4 млрд, в 2020 году – почти 4 млрд.

По закону экологический сбор должны платить все производители и импортеры товаров. Однако анализ показал, что охват потенциальных плательщиков неполон, а администрирование осуществляется в недостаточном объеме. Доля экосбора в сумме общих доходов от неналоговых экологических платежей в 2017–2020 годах не превышала 1%.

Аудиторы проанализировали ситуацию на примере двух типов организаций – производителей и импортеров табачной и алкогольной продукции. Оказалось, что система не учитывает большое количество предприятий, которые не становятся на учет и, соответственно не платят, экологический сбор.

Еще одной из причин являются недостатки функционирования ЕГИС УОИТ – информационной системы учета отходов от использования товаров, при помощи которой Росприроднадзор осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты сбора. Система включает в себя два реестра: реестр производителей и импортеров товаров, отходы от использования которых подлежат утилизации, и реестр объектов (мощностей) основного технологического оборудования по обеспечению утилизации отходов. Первый формируется на основании деклараций компаний о количестве товаров (в том числе упаковки), выпущенных в обращение на территории РФ за предыдущий календарный год. Такая декларация носит заявительный характер, поэтому реестр может содержать неполную и неактуальную информацию. Аналогичная история происходит и со вторым реестром. Это затрудняет контроль за реальным положением дел, отмечают аудиторы.

По их мнению, необходимо формирование отчетности в режиме реального времени. Кроме того, нужно обязать утилизаторов предоставлять в ЕГИС УОИТ в режиме онлайн детальную информацию об утилизации товаров, в том числе информацию о их производителях и импортерах. Это позволит наладить перекрестную сверку этих каналов информации и ужесточить контроль. Также нужно сопоставлять информацию с данными ФТС России о ввезенных для реализации товарах.

Неубиваемая упаковка

Также аудиторы предлагают более плавно перейти к принципу полной утилизации упаковки для производителей и импортеров товаров – он должен начать действовать уже с 2022 года. Таким образом, за год показатель вырастет в пять раз – с нынешних 20% до 100%.

Оборотный капитал: использованную упаковку приравняли к ценному сырью

Этот подход вызывает серьезное беспокойство бизнеса, говорит руководитель рабочей группы ТПП РФ по совершенствованию налогообложения и налогового администрирования Вадим Зарипов. По его мнению, производителям не останется ничего другого, как перейти на экономическую модель уплаты экосбора с дальнейшим включением расходов в цену товара. Повышение процента переработки должно быть постепенным, рассчитанным минимум на 10 лет.

«Если стопроцентный порог будет введен в экстренном режиме со следующего года, то это может привести к тому, что механизм стимулирования не заработает, а следовательно, не запустится и механизм создания перерабатывающих мощностей», – убежден он.

Отсутствие инфраструктуры для переработки отходов от использования товаров не является ключевым препятствием для введения с 2022 года 100% норматива утилизации за упаковку товара, считает эксперт тематической площадки ОНФ «Экология», генеральный директор сервиса для эффективного управления отходами «Убиратор» Никита Никишкин.

«Мощности по утилизации различных видов отходов от упаковки товаров, функционирующие на сегодняшний день на территории Российской Федерации, в штатном режиме работают не со 100% загрузкой. В периоды минимальной загрузки, например при отсутствии поставок сырья, мощности могут простаивать. Отрасль испытывает нехватку сырья», – рассказал он.

По его словам, сложившаяся ситуация связана в том числе с отсутствием разветвленной и всеобъемлющей сети сортировочных и заготовительных пунктов. Существующая на сегодняшний день инфраструктура заготовки вторсырья не может полностью покрыть потребности в сырье заводов-утилизаторов. Необходимы меры поддержки предприятий, задействованных в данной отрасли как связующее звено между потребителями товаров и заводами-переработчиками.

В России ежегодно образуется около 60 миллионов тонн ТКО, а на захоронение отправляется 94% отходов, напоминает генеральный директор ППК «Российский экологический оператор» (РЭО) Денис Буцаев. При этом большую часть ТКО составляет упаковка, в основном пластик.

Минприроды предложило запретить в России одноразовые тарелки, стаканы и ватные палочки

«Пластик бывает разных видов, есть такие, которые не перерабатываются, просто потому что предметы, сделанные из него, невозможно извлечь и отобрать из общей массы ТКО. Например, ватные палочки. Поэтому в РЭО уже составили перечень из 28 товаров и упаковки, которые предлагается запретить. В основном в него вошли предметы из одноразового пластика и различные виды упаковки. Но здесь последнее слово будет за Минпромторгом и Минприроды. Подчеркну, что пока речи о запрете нет, но если такое решение примут, то все будет постепенно и только при условии наличия более экологичной альтернативы», – рассказал эксперт.

По словам Дениса Буцаева, сейчас большинство компаний, которые обязаны уплачивать экосбор, этого не делают либо прикрываются липовыми актами об утилизации, которые освобождают их от уплаты. Для сравнения: по тарифу за вывоз ТКО население платит 193 млрд рублей в год, а по экосбору платежи бизнеса достигают лишь 3,7 млрд рублей.

РЭО предлагает устранить этот перекос и исключить из отрасли недобросовестных плательщиков. Для этого нужно обязать всех участников рынка – производителей, импортеров товаров и упаковки, а также утилизаторов – вносить свои данные в информационную систему, которая уже в следующем году заработает на базе ГИС УОИТ и включит в себя элементы федеральной схемы по обращению с отходами.

Производители и импортеры могут либо сами заниматься утилизацией, либо платить за нее экологический сбор. Средства с экосбора получат только те компании-утилизаторы, чьи данные внесены в реестр, а заявленные мощности подтверждены. Отчеты и акты об утилизации будут признаваться, только если их выдали утилизаторы из реестра. Кроме того, чтобы компания попала в реестр, ей нужно будет подтвердить источник отходов, будь то сортировка или заготовитель.

Опасения о росте цен эксперт назвал необоснованными. По подсчетам РЭО, самая большая величина по росту – до 1,5% в себестоимости для самых дорогих товаров из стекла и алюминия. Для пластика она значительно меньше. Когда производители говорят, что повышение цены на их продукцию неизбежно, они просто не хотят платить экосбор, убежден он.

Отдельные виды упаковки, которая тяжело перерабатывается, будут дискриминироваться: на них постепенно будет устанавливаться все более высокая ставка экосбора, чтобы производители использовали более экологичную упаковку. Речь идет о многокомпонентной упаковке, в которой смешаны разные материалы, например, бутылки с соком, покрытые термоусадочной пленкой. Или полистирольная упаковка, которая не перерабатывается. В отношении же экологичной упаковки ставки экосбора со временем будут падать, так как будет создана инфраструктура по ее утилизации.