С 2007 года, то есть с начала реализации 256-ФЗ «О дополнительных мерах господдержки семей, имеющих детей», сертификаты на материнский (семейный) капитал получили уже более 10 млн семей. Более половины из них (53%) полностью распорядились средствами, еще 24% – частично.

Почти 7 млн семей потратили средства на улучшение жилищных условий, 1 млн – на образование ребенка. Пять тысяч матерей направили деньги на свое пенсионное обеспечение. Более 269 тыс. малообеспеченных семей приняли решение получать ежемесячные выплаты из средств маткапитала на текущие нужды. 324 семьи, в которых есть дети-инвалиды, приобрели за счет него товары и услуги для их социальной адаптации.

Недоступное жилье

Большая часть (92,5%) денег, выделяемых семьям в качестве маткапитала, расходуется ими на улучшение жилищных условий. Таким образом, за 2009–2020 годы на развитие жилищного строительства было направлено 2,7 трлн рублей, причем 1,8 трлн рублей из них – на развитие банковского сектора, так как пошли на погашение ипотечных кредитов. Для сравнения: на образование детей семьи потратили 62,8 млрд рублей.

Однако на деле возможность улучшить жилищные условия за счет этих средств не слишком доступна. Например, согласно федеральному проекту «Финансовая поддержка семей при рождении детей», банки и «Дом.РФ» в период с 2019 по 2023 год предоставят семьям, имеющим двух и более детей, 185 тысяч ипотечных кредитов по льготной ставке 6%. В среднем ежегодно на погашение ипотечных кредитов средства маткапитала направляют около 430 тысяч человек. По расчетам Счетной палаты, воспользоваться правом на кредит смогут всего лишь 8,6% семей с маткапиталом.

В то же время именно при использовании средств на улучшение жилищных условий существует больше всего рисков мошеннических действий со стороны кредитных потребительских и жилищно-строительных кооперативов. Владельцев сертификатов втягивают в незаконные схемы для обналичивания средств маткапитала. Так, при проверках в Астраханской области аудиторы установили признаки мошеннических действий в 76 случаях на общую сумму 45 млн рублей.

Кроме того, аудиторы обнаружили проблемы, возникающие при возврате денег в бюджет, например, из-за расторжения владельцами сертификатов договоров купли-продажи жилых помещений. Так, в декабре 2020 года отделение ПФР по Астраханской области зачислило на свой счет 453 тыс. рублей одной из таких семей, но эти деньги не отразились в финансовой части лицевого счета владельца сертификата в Федеральном регистре. Вернув деньги, владелец сертификата не утратил свое право на маткапитал, но и использовать его повторно не может.

А житель Белгородской области не смог использовать 372,7 тыс. рублей из маткапитала, которые вернули из-за отмены мирового соглашения сторон о расторжении договора купли-продажи жилья.

В целом же доля нарушений, допущенных сотрудниками территориальных органов ПФР, составила 2,1% проверенных аудиторами дел. В ряде случаев от граждан требовали лишние документы и сведения, а также принимали решения об отказе в распоряжении маткапиталом по формальному признаку. Например, в Астраханской области установлен случай незаконного принятия решения об отказе в ежемесячной выплате, который привел к недополучению малообеспеченной семьей более 73 тыс. рублей.

Системные сбои

Кроме того, контрольное ведомство выявило некоторые нарушения и недостатки, которые не повлекли необоснованных расходов средств федерального бюджета, но указывают на необходимость совершенствования системы предоставления материнского капитала.

Так, родители детей-инвалидов могут использовать средства маткапитала на приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество. Всего за 2016–2020 годы на эти цели было подано 456 заявлений, а удовлетворено лишь 324. При этом на 1 января 2021 года в Федеральном регистре числятся 115,4 тысячи таких родителей, не распорядившихся маткапиталом с момента получения сертификата.

Дело в том, что закон предусматривает компенсационный порядок возмещения расходов: родители должны купить товар или оплатить услугу за собственные средства, а затем обратиться в ПФР за компенсацией расходов. Этот механизм требует наличия у семьи значительных сумм денег, поскольку товары для детей-инвалидов достаточно дорогие. Например, портативный компьютер стоит от 62 до 212 тыс. рублей, контроллер и коммуникатор – 33,5 тыс. рублей, наборы оборудования и материалов для анализа крови – в среднем 40 тыс. рублей. Кроме того, еще на этапе приобретения товара семья должна самостоятельно соотнести желаемую вещь с трехуровневой классификацией, предусмотренной Перечнем и индивидуальной программой реабилитации (абилитации) ребенка-инвалида. Это создает сложности и риск, что семья потратится, но не сможет вернуть деньги.

Порок бедности: чем государство может помочь семьям с детьми

Еще одна проблема заключается в том, что действующий механизм финансирования ежемесячных выплат ставит в неравное положение семьи с двумя детьми и с одним ребенком (они получили такое право с 2020 года). При рождении первого ребенка малообеспеченные семьи имеют право на маткапитал, а также на ежемесячную выплату на ребенка до достижения им трех лет за счет средств федерального бюджета. На второго же ребенка ежемесячная выплата до его трехлетия предоставляется за счет маткапитала, и, тратя эти средства на текущее потребление, они ограничивают себе возможность использовать деньги на улучшение жилищных условий и образование детей. С другой стороны, если они ранее уже использовали часть маткапитала на другие цели, то выплат может оказаться недостаточно для установленного законом периода (достижение вторым ребенком трех лет). А в ряде регионов с высоким прожиточным минимумом на ребенка (например, в Ненецком и Чукотском автономных округах, Камчатском крае, Магаданской области) даже полная сумма маткапитала позволяет покрыть расходы на выплату только в течение 2,5 года.

Еще одна проблема связана с тем, что при установлении права на выплату доходы каждого члена малообеспеченной семьи учитываются до вычета налогов. Во многих случаях ПФР отказывал в назначении выплаты из-за превышения допустимого размера среднедушевого дохода семьи на сумму от 60 до 1000 рублей. Механизм определения нуждаемости семей с детьми, при котором учитываются не фактически полученные доходы, а начисленные, по мнению Счетной палаты, не может обеспечить справедливый подход к предоставлению мер поддержки.

Пропавшие миллиарды

Также аудиторы обнаружили на счетах владельцев сертификатов более 4,7 млрд рублей, которые те не могут ни направить на что-либо, ни получить на руки. Эти граждане полностью распорядились средствами маткапитала, а остатки сформировались в результате индексации, которая была произведена в короткий период с даты подачи заявления до даты принятия решения об его удовлетворении. Например, заявление подано в декабре 2019 года на сумму 453 026 рублей, а перечисление средств осуществлено в январе 2020 года. 1 января 2020 года проведена индексация, после которой размер маткапитала вырос на 13 591 рубль, а следующая индексация, 2021 года, увеличила его до 14 094 рублей.

Наличие остатка на счете не позволяет признать право гражданина на маткапитал прекращенным, а незначительность суммы затрудняет возможность его использования. В ряде случаев такие остатки не востребованы на протяжении 10 лет.

В Минтруде оценили рекомендации контрольного ведомства. «Это новое для нас предложение, и оно представляется очень перспективным. Согласна, что надо найти решение, как эти средства гражданам передать. Конечно, условия этой выплаты необходимо будет комплексно прорабатывать», – заявила замминистра труда и социальной защиты Ольга Баталина.

Семьи хотят наличные

Как показывают опросы общественного мнения, в целом россияне признают эффективность выделения маткапитала, но считают необходимым расширить возможности для использования средств. В частности, семьи хотели бы получить возможность потратить деньги на капитальный ремонт жилья, лечение матери и ребенка, а также получить часть суммы наличными.

При принятии решений о возможности расширения направлений использования маткапитала следует учитывать социально-экономические потребности россиян, отмечают аудиторы. По их мнению, самой актуальной мерой стало бы снятие временного ограничения на использование этих денег (три года с рождения ребенка).

Кроме того, Счетная палата предлагает ежегодно предоставлять семьям с детьми школьного возраста выплаты в размере 20 тыс. рублей за счет средств маткапитала. Такая выплата на подготовку к школе, только в 10 тыс. рублей, в этом году предоставляется по поручению президента семьям, имеющим детей в возрасте от 6 до 18 лет, инвалидам и лицам с ограниченными возможностями здоровья в возрасте от 18 до 23 лет, обучающимся по основным общеобразовательным программам.

Семьи с детьми по-прежнему остаются одной из наиболее уязвимых социальных групп, отмечают аудиторы. По данным Росстата, доля малоимущих домашних хозяйств с детьми в общей численности малоимущих составляет порядка 80%.

Расходы на подготовку ребенка к школе в целом по России превышают 19 тысяч рублей на мальчика и 23 тысячи рублей на девочку. Во многих регионах это больше половины средней зарплаты. По предварительной оценке, если это предложение Счетной палаты будет принято, ежегодные расходы федерального бюджета на эти цели составят порядка 60 млрд рублей.

Не хлебом единым

Институт предоставления маткапитала пора реформировать, согласны эксперты. Всплеск рождаемости после его введения сошел на нет.

Первые десять лет программы – это безусловный успех, говорит профессор Российской экономической школы Евгений Яковлев. Изначально введенные меры привели к мгновенному результату: летом 2007 года, спустя девять месяцев после анонсирования реформы, рождаемость в России скакнула на 10% и затем продолжила расти. После 2012 года, когда к федеральной программе добавились региональные материнские капиталы, рождаемость уже превышала дореформенный уровень на четверть, а к 2016 году выросла более чем на треть.

Начиная с 2017 года эффект программы стал менее заметен, однако рождаемость все еще выше дореформенного уровня на 15%. Среди факторов, откативших программу назад, профессор назвал неблагоприятное экономическое положение молодых семей и их весьма осторожные ожидания в отношении своих будущих доходов, а также непоследовательность самой политики маткапитала. Изначально его планировали отменить к 2017 году, что сформировало ожидание людей. Часть семей запланировала рождение детей в изначально анонсированный период действия программы, т. е. в первые десять лет реформы. Однако начиная с 2016 года и на протяжении длительного периода времени маткапитал не индексировался, и его реальная стоимость сильно упала. Кроме того, в 2017-м и последующих годах правительство, хоть и постоянно пролонгировало действие программы, делало это на короткий период (обычно на год) и тем самым сформировало неопределенность среди семей, думающих о рождении ребенка.

По мнению Евгения Яковлева, потенциальный эффект самых последних изменений 2020 года, когда материнский капитал стали давать за первого ребенка, не совсем однозначен. Стимулирование рождаемости первенцев уменьшает стимул для рождения вторых и последующих детей. Рациональнее было ввести более пропорциональное выделение субсидии – за первых детей относительно вторых и последующих, полагает профессор.

Есть ли у власти возможность остановить депопуляцию России

Снижение рождаемости с 2015 года связано не только с нарастанием неблагоприятных тенденций в экономике, но и с изменениями последних 25–30 лет в репродуктивном поведении россиян, говорит директор центра региональных исследований ИПЭИ РАНХиГС Константин Казенин. Они объясняются скорее серьезной перестройкой жизненных стратегий молодого поколения, ценностными сдвигами, чем какой-либо экономической конъюнктурой. «Суть их – в переходе к более осознанному родительству, в том, что деторождение перестает быть неким предметом обязательной жизненной программы. Решения о рождении ребенка начинают приниматься с учетом большего числа факторов, включая как возможности родителей обеспечить качественное воспитание (причем здесь, судя по социологическим исследованиям, планка постоянно поднимается), так и карьерные устремления родителей, их психологические предпочтения и т. п. Одно из следствий таких изменений – рост среднего возраста матери при рождении первого ребенка: это одна из самых стабильных тенденций в сфере рождаемости в РФ за все постсоветское время», – говорит он.

Кроме того, произошел рост вариативности репродуктивного поведения: в последние пять–семь лет отчетливо видна тенденция к одновременному снижению рождаемости первых детей и росту рождаемости третьих и последующих детей. То есть растет и доля тех, кто решает остаться бездетным, и доля тех, кто выбирает многодетные семьи. Причем интересно, что рост многодетности происходит совсем не в тех регионах, где она была традиционной (на Северном Кавказе, в республиках Сибири), а, например, в мегаполисах.

«Долговременный успех государственной политики рождаемости будет во многом зависеть от того, насколько меры господдержки попадут в резонанс с этими глубинными изменениями репродуктивного поведения. Например, у нас в 2019–2020 годах одна за другой были введены государственные меры поддержки рождаемости первых детей и поддержки многодетности. В результате рождаемость третьих и последующих детей, и до этого росшая, несколько ускорила рост, а вот с падением рождаемости первых детей специально введенная мера справиться пока не смогла», – пояснил Константин Казенин.

По его мнению, решающим фактором для эффективности мер господдержки рождаемости в ближайшей перспективе может стать COVID-19. Вряд ли в условиях общей неопределенности, создаваемых пандемией, возможность получить от государства какую-то единовременную выплату, сколь бы щедрой она ни была, станет ключевым фактором для тех, кто решает, стать ли родителем.

Что касается более отдаленной перспективы, то происходящие в России социальные сдвиги заставят искать новые формы государственной поддержки рождаемости, которые не будут сводиться к денежным выплатам, полагает эксперт. «В тех европейских странах, где в последние десятилетия удалось избежать драматичного падения рождаемости, это было сделано в первую очередь за счет целой системы социальных мер, расширяющих возможность для сочетания родительства и продолжения карьеры обоими родителями. Думаю, что в той или иной форме запрос на такой акцент в системе мер поддержки рождаемости будет расти и у нас», – убежден Константин Казенин.