Как устроена передача американской военной помощи на Украину

В конце 1980-х – начале 1990-х СССР находился не в лучшей форме: союзные республики одна за одной принимали декларации о суверенитете, начавшийся экономический кризис и снижение уровня жизни нагнетали недовольство Москвой. Соединенные Штаты получили исторический шанс закончить холодную войну в свою пользу. Впрочем, понимая, чем чреваты настоящий хаос и гражданская война на территории страны, владеющей огромными запасами ядерного оружия, американцы старались не раздувать пожар и не форсировать дезинтеграцию Союза.

Чем конфликт на Украине похож на противостояние США и СССР в начале 1950-х

30 июля 1991-го в Москву прибыл Джордж Буш-старший. Через два дня американский лидер планировал выступить в Киеве. Дабы не провоцировать раздражение по этому поводу у советского руководства, Буш счел необходимым обозначить ему некоторые важные тезисы. В том числе донести до Михаила Горбачева всю деликатность внутриполитической ситуации в Америке: радикально-консервативные однопартийцы Буша желали распада СССР, в то время как администрация считала, что Кремль и руководители союзных республик должны сами, без подталкивания извне решить, как дальше строить свои отношения.

Речь Буша-ст. в Верховном Совете УССР, автором которой стал молодой (37 лет) советолог Кондолиза Райс, была выдержана в «компромиссной» тональности. Буш пересыпал заверения в поддержке «стремления украинцев к свободе» похвалами в адрес Горбачева и его договоренности с девятью союзными республиками, включая Украину, о создании на месте СССР «мягкой федерации».

«Я пришел сюда, чтобы сказать вам: мы поддерживаем борьбу в этой великой стране за демократию и экономические реформы... Я объяснил Москве наш подход: мы будем помогать тем силам в центре и республиках, что стремятся к свободе, демократии и экономической свободе... Однако свобода – это не то же самое, что независимость. Американцы не будут поддерживать тех, кто добивается независимости, чтобы заменить далекую тиранию местным деспотизмом. Мы не станем помогать тем, кто пропагандирует самоубийственный национализм, основанный на этнической ненависти».

Сварить лягушку: в чем суть американской стратегии противодействия России

Пройти меж струйками Бушу-ст. не удалось. Фраза про «самоубийственный национализм» – Райс впоследствии уверяла, что это выражение было написано не ею, а появилось в речи президента по его собственному почину, – вызвала бурю негодования среди республиканцев. Буша кляли за нерешительность в момент, когда можно было столкнуть «советский деспотизм в пропасть истории». Его выступление окрестили «речью «котлеты по-киевски» (Сhicken Kiev speech), обыгрывая одно из сленговых значений слова «цыпленок» (chicken) – «трус». Отголоски этой истории еще долго преследовали Буша: человек в костюме курицы несколько раз появлялся на предвыборных мероприятиях его кампании 1992 года, а консервативные издания даже в начале 2010-х возвращались к осмыслению той речи как, «возможно, худшей, когда-либо произнесенной американским главой исполнительной власти».

Спустя три недели после выступления Буша в Киеве – 24 августа 1991-го – Украина провозгласила независимость, 26 декабря того же года СССР прекратил свое существование, а год спустя – 3 ноября 1992-го – Буш-старший проиграл выборы. На арену вышли новые игроки с новыми задачами, но старыми целями.

26 января 1993-го сменивший Буша Билл Клинтон предложил первому украинскому президенту Леониду Кравчуку $175 млн в обмен на демонтаж и перемещение украинского ядерного арсенала в Россию. Год спустя сумма по этому предложению выросла до $700 млн. В ответ на высказанные Кравчуком опасения, что дело может обернуться захватом Россией некоторых территорий Украины, Клинтон предложил «надежные гарантии безопасности». Но в главном американцы оставались непоколебимыми: Украина без ядерного оружия будет в большей безопасности, чем с ним. После подписания в декабре 1994-го Будапештского меморандума, который, по задумке американцев, закрывал ядерную главу истории Украины, можно было начинать вкладываться в развитие украинской «незалежности» и разворот Киева к евро-атлантическим институтам.

Следствием этой политики стала «оранжевая революция» 22 ноября 2004-го – 23 января 2005 года. Тогда США предоставили Украине $13,8 млн на «связанные с выборами нужды». Администрация Джорджа Буша-младшего не скупилась: на протяжении двух лет до первого майдана Белый дом потратил на «демократизацию» Украины $64 млн. Сколько всего американских денег получил тогда Киев, вряд ли когда-нибудь станет известно: основные объемы шли по линии сотен неправительственных и околоправительственных фондов и организаций.

Бензин для костра: какое оружие Запад поставляет на Украину

Синергия присущего республиканцам геополитического прагматизма и идеологической заряженности неоконсерваторов – тех самых, которые от Буша-папы требовали активнее расшатывать СССР, – при Буше-сыне привела к началу острого противостояния с Россией. На Бухарестском саммите НАТО в 2008 году стороны друг друга не услышали – альянс пообещал Киеву членство «с открытой датой», а Москва предупредила, что эта история плохо закончится. Спустя пять лет США надоело скрывать, чем они на самом деле занимались на Украине все эти годы, а России надоело делать вид, что она готова с этим мириться. С Евромайдана и смещения Януковича борьба за влияние на Украине перешла в открытую и острую фазу. Осознав, что Москва отступать не намерена, США открыли огонь из информационных, затем санкционных, а следом и финансовых орудий.

С 2015-го по 2020 год Госдеп и Агентство США по международному развитию (USAID) вместе предоставляли Украине в среднем по $418 млн в год, не считая гуманитарной помощи в размере $350 млн (с 2014-го). Самой громкой историей того периода стала отправка Украине военной помощи на $60 млн – пресловутые противотанковые системы «Джавелин». Сага с поставками, тянувшаяся три года, была решена в пользу Киева только в конце 2019-го, а саму помощь Украина получила в июне 2020-го. Трамп пытался за счет «украинской темы» отыграть упавшие из-за ковида и протестов Black Lives Matter рейтинги, но это ситуацию не спасло – ни для Украины, ни для самого Трампа.

После избрания Байдена демократы пообещали выделить Киеву $2 млрд. Большая часть этих денег должна была пойти на приобретение оружия, обучение и сотрудничество в области разведки. Однако совсем скоро объемы военной и финансовой помощи приобрели совершенно иные масштабы. Через месяц после начала российской спецоперации США предоставили Украине почти $1 млрд из обещанной Байденом суммы в виде первого пакета военной помощи – еще больше «Джавелинов», ПЗРК «Стингер», а чуть раньше 70 грузовых фургонов «Хамви» и пять вертолетов Ми-17.

Основная путаница возникает при попытке понять, из каких «котлов» и как именно распределяется американская помощь. Пентагон, Госдеп и Агентство США по международному развитию (USAID) публикуют информацию о своих обязательствах по дополнительному финансированию, однако централизованной системы отчетности по этим данным нет.

В 2022 и 2023 финансовых годах в части военной помощи таких «котлов» было три.

Первый – Presidential Drawdown Authority (PDA) – механизм, позволяющий президенту без согласования с конгрессом в ответ на «непредвиденную чрезвычайную ситуацию» оказывать услуги и передавать оружие из запасов Америки до установленного законом лимита финансирования. Сейчас это самая популярная схема. С августа 2021-го администрация санкционировала 47 поставок по этой линии – последний раз в минувшем сентябре – стоимостью почти $25 млрд. Забегая вперед, нужно сказать, что часть пакетов помощи по линии PDA недавно подверглась ревальвации – $6,2 млрд вернулись в американскую казну. Госдеп и Пентагон призывают Киев не беспокоиться и обещают, что по мере необходимости их можно будет использовать.

Какими будут последствия ведущейся Западом против России анти-СВО

Второй источник – инициатива Пентагона Ukraine Security Assistance Initiative (USAI). По этой линии было выделено около $18 млрд. Дополнительные ассигнования на эту инициативу в размере $300 млн в год были предоставлены в 2022 и 2023 финансовых годах.

Третий источник – это Foreign Military Financing (FMF) – управляемый Госдепом крупнейший счет военной помощи, который предоставляет иностранным правительствам грантовую поддержку на закупку американского оборудования и услуг по военной подготовке. По этой линии Киеву и «странам, затронутым ситуацией на Украине» в 2022–2023 годах, было предоставлено $4,73 млрд. Пакеты закупок в рамках инициативы USAI и FMF включали «оборудование, обучение и консультативные усилия для повышения оборонных возможностей Украины». Важно отметить: обе эти программы функционировали в таком режиме задолго до начала российской СВО – открытые данные по закупкам в рамках обеих программ доступны с 2016 года.

В мае 2022-го конгресс также одобрил программу ленд-лиза для Украины. Но воспользоваться ею Киеву так и не довелось – хватало других источников. Этот механизм администрация создала скорее про запас – на тот случай, если двухпартийная поддержка помощи Украине снизится. И она действительно снизилась, хоть и несильно, но аккурат перед завершением 2023 финансового года законодатели оказались на пороге очередного шатдауна – прекращения финансирования правительства США. 1 октября конгресс одобрил проект продления финансирования правительства на 45 дней, но помощь Украине сюда не вошла.

Довольно быстро администрация Байдена и их союзники в конгрессе усвоили, что текущая ситуация – удобный способ совершенно законно занести в «украинские пакеты» расходы на не связанные с Украиной потребности. Отсюда вытекает видимый казус: с началом СВО в отношении Украины конгресс США принял в общей сложности четыре пакета расходов на сумму $113 млрд. Однако из этой суммы более $421 млн ушло на выплаты зарплат американским военным, несущим службу в Европе или только готовящимся к отправке. Дополнительные выплаты пошли на заработную плату и расходы в департаментах федерального правительства, которые отвечают за обеспечение соблюдения антироссийских санкций и расследование «военных преступлений». Еще более яркий пример «распределения средств в себя» – Закон о дополнительных ассигнованиях для Украины, также принятый в 2022-м (Ukraine Supplemental Appropriations Act – USAA). Согласно этому закону, США предоставляют $13,6 млрд «на чрезвычайные ситуации, финансирование для поддержки украинского народа и защиты глобальной демократии». Из этой суммы около $4 млрд отведено на нужды беженцев – преимущественно украинских, но также и на «острые потребности беженцев во всем мире».

Еще $300 млн, предусмотренных законом, на самом деле предназначены на «развитие ядерно-энергетических технологий для продвижения энергетической независимости США и снижения зависимости от иностранных источников энергии». Из $6,5 млрд, отданных по этому закону под управление Пентагона, одна половина должна была пойти на поддержку миссий Европейского командования США и на поддержку разведывательной активности в регионе, а вторая – $3,5 млрд – на пополнение американских арсеналов после передачи оружия Украине.

Иначе говоря, с начала российской СВО Америка предоставила Киеву около $43,9 млрд, доведя тем самым объем военной помощи со времен Евромайдана до $46,7 млрд. В дополнение к этому за полтора года (с января 2022-го по июль 2023-го) США предоставили Украине $26,4 млрд финансовой помощи и $3,9 млрд гуманитарной. Таким образом, в общей сложности Америка при Байдене потратила на Украину около $76,8 млрд.

Каким будет место России в мировой иерархии после СВО?

Для сравнения: за 20 лет войны в Афганистане – с 2001 по 2020 год – США выделили правительству в Кабуле около $72,7 млрд (по текущему курсу). Ключевой союзник США – Израиль – получает от Америки ежегодно $3,3 млрд (по другим данным – $3,8) военной, экономической и гуманитарной помощи. А годовой бюджет НАСА – $29–33 млрд. Расходы на Украину составляют 0,33% американского ВВП, что может казаться мелочью в государственном масштабе, но обременительно на фоне других забот и потребностей рядового американца.

«Тройка выгодоприобретателей» от украинского кризиса в структуре правительства США тоже выглядит вполне предсказуемо: большую часть ассигнований на Украину получил Пентагон – 54,7%, на втором месте – Агентство США по международному развитию (USAID) – 32,3% выделенных средств прошли через него. У Госдепартамента скромные 8,8% от общей суммы ассигнований.

Отдельная история – финансирование органов, следящих за освоением выделенных Украине средств. На эти нужды конгресс также направил приличные деньги – суммарно $42 млн – для Счетной палаты правительства (GAO) и Управления генеральных инспекторов (OIG) Госдепартамента, Министерства обороны и USAID. Кроме того, в обе палаты конгресса был внесен законопроект об учреждении должности Генерального специального инспектора для Украины, аналогичной тем, которые создавались в свое время для Ирака и Афганистана. Но политическое решение по этому поводу пока не принято – его противники настаивают, что, в отличие от правительств в Багдаде и Кабуле, на Украине проводятся реальные реформы и с коррупцией борются всерьез.

Американский писатель Амброз Бирс говорил, что война – это «способ Бога обучить американцев географии». Но это для обывателей. А для элиты, пекущейся о финансовых интересах ВПК, война – это даже не просто способ заработать, а возможность поддерживать жизнеспособность облюбованной политико-экономической модели.

С момента киевского выступления Буша-старшего в Америке и в мире многое изменилось. Теперь уже радикальные республиканцы требуют от президента-демократа перестать спускать деньги в черную дыру украинского конфликта. Администрация, впрочем, не сдается и в августе запросила у конгресса на 2024 финансовый год почти $24 млрд на «дополнительное финансирование для Украины и другие международные потребности» (other international needs). Правда, есть и некое постоянство, которое можно назвать синдромом «речи «котлеты по-киевски»: предостережения Буша-старшего от «самоубийственного национализма» Украины политики в Вашингтоне стараются не вспоминать и все также опасаются принимать решения, которые избиратель может расценить как проявление слабины перед лицом неприятеля.

Автор – директор Института международных исследований МГИМО