Еще осенью 2017 года Минэкономразвития разработало и отправило в аппарат правительства и профильные ведомства первый проект дорожной карты инфраструктурной ипотеки. По замыслу авторов, инфраструктурная ипотека – это набор механизмов для отбора проектов, привлечения финансирования и снижения рисков регионального инфраструктурного дефицита. Но, как стало известно уже в начале декабря, Минфин дорожную карту не поддержал.

В основе плана реализации инфраструктурной ипотеки – создание государственного Фонда инвестиций в инфраструктурные проекты, который будет предоставлять капитальные гранты частным партнерам (концессионерам). Средства для него должны привлекаться с рынка через облигации, обеспеченные госгарантиями до 300 млрд руб. на 2018–2020 гг. Еще одна новелла дорожной карты – концентрация полномочий у Минэкономразвития в виде «единого окна» куратора ГЧП-проектов – некая «точка сборки», принимающая замечания и предложения, чтобы в дальнейшем координировать деятельность других ведомств. Вот только эти «другие» ведомства – не только Минфин, но и Минстрой, и Минэнерго, и пр. – с таким распределением полномочий вряд ли согласятся. И еще до утверждения инфраструктурной ипотеки тому есть примеры.

На «Саммите лидеров инфраструктурных проектов», прошедшем в Москве 15 декабря прошлого года, обсуждалось аннулирование УФАС по Башкирии итогов конкурса на строительство трассы Стерлитамак – Магнитогорск (его уже окрестили «башкирским делом»). ФАС сочла данную концессию госзакупкой и потребовала проведения конкурса согласно 44‑ФЗ. Но Минэкономразвития и Минтранс заняли противоположную позицию. В результате в конфликт пришлось вмешаться первому вице-премьеру Игорю Шувалову, а Минэкономразвития велено разработать законопроект, разграничивающий концессии и госзакупки.

Весьма образно охарактеризовала «Коммерсанту» сложившуюся ситуацию Светлана Бик – исполнительный директор Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру: «От такого стресса рынок замер – за 11 месяцев было заключено 35 крупных концессионных соглашений с инвестициями свыше 100 млн руб. (как и в 2016 году), и только по 11 проектам финансирование превысило 1 млрд руб. Рынок не понимает, куда двигаться дальше, несмотря на заявления первых лиц о том, что развитие инфраструктуры является приоритетом».

Впрочем, как отметила в беседе с «Коммерсантом» врио директора Департамента финансово‑банковской деятельности и инвестиционного развития Минэкономразвития Екатерина Сороковая, «реформа концессий должна предусматривать не только создание финансового механизма для более эффективного использования бюджетных средств и снижения доли госзаказа, но и комплексное решение проблем в строительстве и земельных отношениях», но «пока проработка вопросов не завершена».

Минфин против

Несомненно, само внимание к идее инфраструктурной ипотеки – явление положительное. Вопрос инфраструктурного дефицита в регионах назрел уже давно. Взять, к примеру, проблему ТОР (территорий опережающего развития). Совсем недавно – 25 декабря – на совещании с вице-премьерами Дмитрий Медведев посетовал на непростое положение субъектов, выбранных новыми ТОР: «Это [создание новых ТОР], может быть, луч надежды в развитии этих регионов, этих конкретных населенных пунктов, который создаст более благоприятную инвестиционную среду или как минимум создаст какую-то деловую активность».

Но специалистам хорошо известно, что отсутствие необходимой инфраструктуры для запуска проектов – одна из главных проблем в развитии ТОР. По оценке инвестиционной компании InfraOne, насущная потребность только Дальнего Востока (хедлайнера ТОР) в минимальных инфраструктурных инвестициях к 2019 г. составит более 860 млрд руб., а к 2025 г. вырастет до 970 млрд руб., учитывая, что расходы бюджета на инфраструктуру уже сократились с 3,7% ВВП в 2012 г. до 2,5% в 2016 г.

Почему же Минфин тормозит такую, без сомнения, важную программу инфраструктурной ипотеки? Во‑первых, как совершенно справедливо указывает Минфин, «предлагаемое для целей программы использование средств бюджета в качестве источника финансового обеспечения новых инфраструктурных проектов (в рамках действующих расходных обязательств) не представляется возможным, поскольку обязательства федерального бюджета уже сформированы». А в Минэкономразвития, очевидно, подзабыли, что бюджет на 2018–2020 гг. уже принят.

Во‑вторых, до сих пор Минфин отбивался от всех идей увеличить госгарантии – ведь они повышают суверенный долг. Поэтому якобы готовятся соответствующие поправки, «чтобы учитывать госгарантии в качестве долга только в момент фактической выдачи денег». Неудивительно, что на предложение Минэкономразвития Минфин ответил, что «большинство пунктов дорожной карты предусматривают реализацию мероприятий преимущественно за счет предоставления господдержки (механизмы возмещения затрат, налоговые льготы, госгарантии), подтвердить эффективность которой в отсутствие детального описания новых инструментов ГЧП, предложений по источникам их финансового обеспечения и финансово‑экономического обоснования не представляется возможным».

В‑третьих, сами пилотные проекты, отобранные Минэкономразвития, вызывают недоумение даже у тех, кто не очень «в теме». По замыслу чиновников, поддержку должны получать «наиболее эффективные и полезные для экономики» проекты, что будет способствовать привлечению финансирования и снижению рисков инвестиций. Какие же проекты оказались в числе уже предложенных? Платная трасса Тула – Новомосковск и региональные автодороги, производственно-логистический комплекс Вооруженных сил в Архангельской области и инфраструктура для программы «Цифровая экономика», строительство плодо- и овощехранилищ… Учитывая, что степень износа сетей ЖКХ в регионах достигает 80%, почему эти «точки роста» оказались важнее?

Соответственно Минфин и заявил, что «нуждается в существенной доработке и перечень пилотных проектов, который предложило Минэкономразвития, так как нет обоснования их отбора и оценки финансово‑экономических последствий реализации».

Эксперты – тоже

Негативную оценку работе Минэкономразвития дали и эксперты. Как отметил в разговоре с «Ведомостями» исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко, «было бы лучше, если бы появилась понятная методика, но пока ее нет. Все указанные проекты могли бы быть реализованы с использованием обычной концессии, им не хватает только прямой поддержки из федерального бюджета на инвестиционной стадии».

«Юридическое структурирование проектов под потребности частных инвесторов возможно и при существующем законе о концессиях, согласна партнер HerbertSmithFreehills Ольга Ревзина. Разве что для проекта овощехранилищ нужно постановление правительства, определяющее перечень объектов сельскохозяйственного назначения, которые могут быть предметом концессии и ГЧП, заметил в беседе с тем же изданием управляющий партнер «Качкин и партнеры» Денис Качкин.

Ввиду вышеперечисленного деятельность Минэкономразвития по развитию инфраструктурной ипотеки напоминает симулякр, замещающий «агонизирующую реальность» презентацией деятельности, которой не существует. Очевидно, что лучшие практики не изучены, а к разработке дорожной карты не были привлечены профильные эксперты, имеющие реальный опыт. Сама идея инфраструктурной ипотеки, безусловно, заслуживает внимания, однако для ее грамотной реализации необходимо:

1. Провести открытый – с общественной оценкой – конкурс на разработку дорожной карты инфраструктурной ипотеки с обязательным обоснованием предоставления господдержки (механизмы возмещения затрат, налоговые льготы, госгарантии и пр.), расчетными доказательствами эффективности и детальным описанием инструментов ГЧП, предложений по источникам финансового обеспечения и финансово‑экономического обоснования.

2. Разработать – с проведением общественных слушаний, привлечением заинтересованных сторон (представителей регионов, муниципалитетов и пр.) и профильных экспертов – механизм активации инфраструктурной ипотеки (проекты постановлений и нормативных актов, изменения в законодательстве и пр.).

3. Утвердить – также с привлечением профильных экспертов – критерии и порядок отбора проектов инфраструктурной ипотеки.

«Давайте что-нибудь красивое…»

Что же касается разграничения или концентрации полномочий – не будет ли целесообразно на этапе пилотных проектов и «обкатки» программы наделить правом «вето», например, Департамент проектной деятельности аппарата правительства? С дальнейшей передачей функционала согласованной управляющей структуре. Хотя крайне нежелательно этот процесс затягивать и дальше.

Тем более что жизнь не стоит на месте. Например, следует отметить дальновидность интересантов проекта «Кызыл–Курагино». Сама железная дорога обойдется в 192,4 млрд руб., а размещение проектных облигаций предстоит на 134,6 млрд руб. (рекордная сумма). Но главное другое – формат и характер господдержки. Если соглашение будет расторгнуто, то государство погасит весь долг перед кредиторами.

Другими словами, инвестиции защищены на случай прекращения концессии по вине концедента: невыполнение ключевых условий или (sic!) «государство может расторгнуть соглашение и в случае, если ему придется более чем два раза выплачивать недополученную минимальную доходность, подтвердили три участника переговоров. «Что выгоднее – ждать роста цен на сырье, обеспечивая гарантированный доход концессионеру вплоть до 30 лет, или прекратить, разом погасив кредит», – сказал один из них. Подобных условий расторжения не было в других концессиях», заметили газете «Ведомости» четыре консультанта.

Можно ли рассматривать данный кейс как создание прецедента для дальнейшего использования в системе инфраструктурной ипотеки? Почему бы и нет. Финансистам хорошо известен термин «риск концентрации». Смысл его заключается в том, что «дефолт одного заемщика может иметь существенные последствия для всей системы». С другой стороны, несмотря на повышенную чувствительность, управлять локализованными концентрациями не в пример удобнее.

Например, не нужно заботиться о назревшей экономической децентрализации и делиться, не дай бог, полномочиями с регионами. Или, паче чаяния, вспоминать об инфраструктурном дефиците муниципалитетов... Впрочем, удивляться не приходится. Как сказал один юный, но блюстительный чиновник в коридорах уполномоченного ведомства, «ну что вы пристаете к нам со своими ТЭС, котельными и трубами... Давайте что-нибудь красивое…».

Ведь это только несознательные граждане при словах «инфраструктурная ипотека» представляют, как решаются насущные вопросы повседневной жизни. В псевдовельможном мире – или гиперреальности – замена реального симулякрами – уже обыденность.