Не халявщик, а партнер

Недавно подписанный закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП) работает в одном поле с законом о концессиях, и разделение между этими законами выглядит весьма искусственным. Зачем нужен второй закон на ту же тему? С другой стороны, если вдруг ГЧП дадут дорогу новым инвестициям в стране и улучшению качества предоставляемых государством услуг, то его можно только приветствовать.

Близнецы-братья

Поразительно размерен и нетороплив шаг построения российского законодательства, регулирующего преимущественно гражданско-правовые отношения государства и частного инвестора, – строго раз в 10 лет: в 1995 году был принят закон «О соглашениях о разделе продукции» (СРП), в 2005 году – закон «О концессионных соглашениях», и вот теперь – закон о ГЧП.

Законом установлен закрытый перечень объектов соглашения о ГЧП: автодороги, мосты, транспорт общего пользования (кроме метрополитена), объекты ж/д и трубопроводного транспорта, морские, речные и специализированные порты, водные и воздушные суда, аэропорты, объекты по производству, передаче и распределению электроэнергии, гидротехнические сооружения, объекты благоустройства территорий, а также те, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, объекты здравоохранения, в т. ч. предназначенные для санаторно-курортного лечения, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты соцобслуживания населения.

В отдельные законодательные акты Российской Федерации вносятся корреспондирующие изменения (Земельный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы РФ, законы о недрах, оценочной деятельности и др.). Часто они носят во многом формальный характер – своего рода «игра слов»: закон о ГЧП пристраивается по соседству с действующим концессионным. В результате раз за разом повторяется один и тот же оборот: «после слова «концедента» дополнить словами «публичного партнера», после слова «концессионеру» дополнить словами «частному партнеру», после слова «соглашением» дополнить словами «соглашением о государственно-частном партнерстве, соглашением о муниципально-частном партнерстве»…

Новый закон о ГЧП и действующий с 2005 года закон о концессионных соглашениях регулируют примерно одни и те же сферы деятельности. В концессионный с момента принятия в 2005 году 14 раз вносились поправки, подчас существенные, как это было в 2007 и 2010 годах. Теперь законодатель решил добавить еще один закон ему в пару. Отныне возникает возможность выбора из двух законов: хочешь, заключай на условиях одного, хочешь – другого.

Мировой опыт

В мире нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено ГЧП. В некоторых развитых странах (Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия и др.), где широко практикуются ГЧП, специального закона нет, а его основные принципы заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. В других государствах (Германия, Бразилия, Греция, Египет, ряд стран Восточной Европы и др.) приняты отдельные законы о ГЧП. Из стран бывшего СССР законы о ГЧП есть на Украине, в Молдове, Кыргызстане. В других странах действуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

Как правило, ГЧП и концессионные соглашения, коих насчитывается более двадцати, воспринимаются как синонимы. Одной из самых распространенных разновидностей ГЧП является механизм BOT (Build, Operate, Transfer), который предполагает, что объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации этого объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента (РФ, либо субъект РФ, либо муниципальное образование).

Существует несколько разновидностей BOT. Так, чтобы подчеркнуть, что концессионер обладает правами собственности на построенный объект до истечения срока концессионного соглашения, используется аббревиатура BOOT (Build, Own, Operate, Transfer) – создание, владение, управление и передача. Кроме того, выделяют еще и так называемый Обратный BOOT, когда власти финансируют и возводят объект инфраструктуры, а затем доверяют управление им частному предприятию, которое постепенно его выкупает (приобретает в собственность).

В отличие от ВООТ при BOO (Build, Own, Operate) созданные активы по истечении срока соглашения не передаются концеденту, а остаются в распоряжении инвестора. Концессионный закон, как известно, обеспечивал управление государственной или муниципальной собственностью без права на последующую приватизацию, ГЧП делает еще один шаг в направлении приватизации: если частный инвестор вложил больше половины средств, то он может стать собственником объекта по окончании срока действия соглашения. Таким образом, если следовать классике ГЧП, то концессионный закон – это закон о ВОТ, а закон о ГЧП – это закон о BOO.

С другой стороны, концессионный был предназначен для любого инвестора – и российского, и иностранного, в то время как закон о ГЧП – только для российских юридических лиц. Концессионный закон, попавший под вето Бориса Ельцина в 1993 году, был для иностранных инвесторов; тот, что был принят в 2005 году, стал интернациональным, теперь вот закон о ГЧП предназначен только для российских компаний. Тенденция, однако… В принципе оформить российскую «дочку» для иностранных компаний дело нехитрое, другое дело – будет ли это способствовать привлечению инвестиций, ведь риски иностранного инвестора могут вырасти от перспективы решать спорные вопросы в российском суде. Одновременно и ответственность иностранной компании снижается – она рискует исключительно активами своей «дочки»…

В свое время концессионный закон в России создавался как своего рода концессионная конституция: рамочные условия, конкурсные процедуры, концессионная плата. В нем специально указывалось, что это закон-«матрешка», в который укладываются все возможные контракты между государством и частным инвестором: «Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами» (ст. 3.2.), т. е. оно покрывает, по сути, все возможные виды договоров, которые заключаются государством или муниципальным образованием с частным инвестором. Впрочем, за время формирования концессионного законодательства и частный инвестор стал не совсем частным (госкомпании все больше оказывались т. н. якорными партнерами), а вот теперь из концессионной «матрешки» выскочила еще одна «матрешка» – о ГЧП. В теории различные типы концессии в системе договоров занимают некое промежуточное положение между приватизацией и функционированием государственного предприятия (см. схему).

Если звезды зажигают, значит, это кому-то нужно…

Если закон позволит запустить какие-то инвестиционные проекты – прекрасно. Директор департамента Минэкономразвития Игорь Коваль утверждал, что именно из-за отсутствия закона о ГЧП «зависли» порядка 130 проектов с прогнозируемым объемом финансирования более 1,3 трлн руб. Теперь «отвиснут»? И вместо оттока инвестиций из страны начнется их приток? Только этого закона не хватало, чтобы инвестиционный климат стал благоприятным? Может быть, в России внезапно к лучшему изменились суд, правоприменение, правоохранительные органы, бюрократия, уменьшилась коррупция?!

На 20 июля 2015 года, по данным Центра развития ГЧП, в России реализуется 998 проектов, находящихся на различных стадиях – от инициирования до эксплуатации. Из них 837 концессионных соглашений, 97 соглашений о ГЧП, 54 договора аренды государственной или муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами арендатора, 8 долгосрочных инвестиционных соглашений и 2 контракта жизненного цикла.

За последние 5 месяцев количество проектов ГЧП в России возросло почти вдвое. Это вызвано прежде всего желанием органов местного самоуправления передать в концессию объекты водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения для реконструкции и эксплуатации, чем снизить нагрузку на свои бюджеты.

Закону о ГЧП еще предстоит непростой путь к практике: он вступает в силу с 1 января 2016 года, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки. Имущество, которое должно стать предметом регулирования закона о ГЧП, находится в регионах и муниципальных образованиях, а собственное законодательство о ГЧП, регламентирующее новую форму партнерства, действует уже в 69 субъектах Федерации. Они тоже должны «подстроиться» под новый закон: адаптировать региональные законы, подготовить нормативную правовую базу, создать специальные институты, которые будут заниматься администрированием каждого шага инвестора.

Сейчас в России, по экспертным оценкам, инвестиционную деятельность регулируют более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества. Все они создавались в разное время различными специалистами, в них много противоречий. Соответственно, применение такого законодательства отпугивает частных инвесторов. Новый закон – закон о ГЧП пытается предложить унифицированные подходы к правовому регулированию отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений о ГЧП. В том, насколько удачным окажется этот опыт, еще предстоит убедиться…

Автор - старший научный сотрудник ИМЭМО РАН