«Профиль» задался вопросом: как состоятельный человек, бизнесмен, попавший во власть (совсем не обязательно это Абызов), может стать коррупционером? Где та грань, за которой бизнес-интересы преступно переплетаются с государственными интересами? Оказалось, что грань эта весьма тонка и не совсем прозрачна.

Все, что нажито непосильным трудом

В СМИ сообщается, что Михаил Абызов, по версии следствия, создал преступное сообщество «не позднее 2011 года», министром он стал в 2012‑м. Это ОПС со штаб-квартирами в Новосибирске и Москве работало на «получение прямой финансовой выгоды». Если вкратце описывать суть дела, то экс-чиновник владел несколькими крупными компаниями в сфере энергетики в Сибири и руководил ими через подконтрольное ему московское ООО «Ру Ком». Получив портфель в правительстве, он отдал бизнес в доверительное управление. Впоследствии предполагаемые сообщники Абызова по прямому указанию последнего якобы создали на Кипре офшор, а тот учредил несколько «пустышек». С их помощью, по версии следствия, «по завышенной стоимости» были проданы акции сибирских компаний, 4 млрд рублей перетекли на счета офшора, и злоумышленники во главе с экс-министром «распорядились ими по своему усмотрению».

Обратим внимание на два обстоятельства. За месяц до назначения в правительство Абызов заключил договор о передаче «Ру Ком» в доверительное управление «Региональной компании «Резерв». Так, по закону, должен поступать любой владелец бизнеса, отправляясь на госслужбу. Но эту сделку следствие считает фиктивной. И еще одним ярким коррупционным обвинением выглядит сентенция о том, что министр лично распорядился провести аукцион по продаже акций аффилированных с ним компаний. Если это подтвердит судебный вердикт, то получается, что министр совместил госслужбу с коммерческой деятельностью, что прямо запрещено законом.

Одновременно в поле зрения общественности находится еще одно довольно громкое коррупционное дело бывшего главы Серпуховского района Александра Шестуна. Его, конечно, нельзя сравнивать с делом экс-министра, но пока Шестуна называют «самым имущим среди преступных чиновников». Его также обвиняют в мошенничестве, совершенном в особо крупном размере, легализации полученных доходов. Генпрокуратура добилась через суд изъятия в пользу государства имущества бывшего чиновника, которое оценивают в 10 млрд рублей. Речь идет о 676 объектах недвижимости в Серпуховском районе Подмосковья. При этом 565 из них – земельные участки, которые якобы были оформлены на подконтрольные чиновнику фирмы в количестве 40 штук.

По данным прокуратуры, Шестун также контролировал две базы отдыха, оцененные в 274 млн рублей, а еще у него был автопарк с 22 машинами стоимостью 27 млн рублей.

Совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью – далеко не редкий случай. В начале прошлого года калининградский центр «Трансперенси Интернешнл – Россия» провел проверку 9 тысяч российских предприятий – ГУПов и МУПов – и обнаружил 586 случаев подобных нарушений. Впоследствии 310 случаев подтвердила прокуратура. Но в результате только 15 госслужащих либо уволились, либо добровольно расстались с коммерческой деятельностью.

Иногда достаточно одного-единственного факта присутствия государева служащего на собрании совета директоров компании, одной его подписи в распорядительном документе – и конец карьере. Так произошло, например, с депутатом Госдумы от «Справедливой России» Геннадием Гудковым в 2012 году. Представленная парламенту Следственным комитетом копия протокола общего собрания участников ООО «Коломенский строитель», в котором якобы участвовал Гудков, стала достаточным основанием для лишения его мандата. По этому случаю ВЦИОМ тогда даже соцопрос провел. И оказалось, что 70% россиян уверены: совмещение бизнеса и законодательной деятельности – постоянная практика депутатов.

Да что там говорить, не только в России чиновники грешат коммерческими делами. Вспомнить хотя бы «Панамское досье» – масштабное журналистское расследование 2016 года о том, как сильные мира сего прячут свои состояния в офшорах. Тогда в поле зрения попал, в частности, президент Украины Петр Порошенко, который так и не смог расстаться со своей «шоколадной империей». Досье повествовало об офшорных компаниях внука президента Казахстана и сына вице-президента республики, о скрытых состояниях шести членов палаты лордов Великобритании и отца премьер-министра Дэвида Кэмерона. А в Рейкьявике прошли массовые митинги после разоблачения премьер-министра Исландии Сигмюндюра Давида Гюннлейгссона, который вынужден был из-за этого уйти в отставку.

В причастности к выводу крупных валютных средств из Китая обвинялись руководители коммунистической партии КНР. Фигурировали в расследовании и россияне: близкий друг Владимира Путина музыкант Сергей Ролдугин, бизнесмены Аркадий и Борис Роттенберги, губернаторы Челябинской области Борис Дубровский и Псковской – Андрей Турчак. Упоминался там и офшор ныне осужденного за взятку экс-министра экономического развития Алексея Улюкаева, а также заместителя столичного градоначальника по транспорту Максима Ликсутова и четверых депутатов Госдумы от «Единой России». Но российские правоохранительные органы ничего противоправного в этом не нашли.

Чиновник в законе

«Важно, когда из бизнеса уходят, чтобы на этом личный бизнес прекращался. Это непростая штука на самом деле: формально на кого-то что-то переписали, а фактически руководство бизнесом продолжается». Это цитата из выступления президента Владимира Путина на форуме «Деловой России» в 2015 году. Важно, чтобы бизнесмены, уходя на госслужбу, полностью отказывались от предпринимательской деятельности, подчеркнул тогда глава государства. Как важно и то, чтобы чиновники, переходя в бизнес, не создавали себе «запасных аэродромов».

Похоже, что продвинулись мы только по второй части президентских пожеланий – трансфером из власти в бизнес. В частности, в России действует норма о том, что должностное лицо, исполнявшее функции в определенной сфере регулирования, в течение двух лет не может перейти на работу в эту сферу, говорит заведующая проектно-учебной лабораторией антикоррупционной политики НИУ ВШЭ Дина Крылова. «Не может быть так, чтобы, допустим, чиновник из Министерства энергетики уволился и сразу пошел работать в какую-то нефтяную компанию вице-президентом», – поясняет она.

Но вот с трансфером из бизнеса во власть дела обстоят куда сложнее. Действующее законодательство, говорит адвокат адвокатской конторы «Бородин и партнеры» Ольга Рогачева, запрещает не только госслужащим, но и их супругам и несовершеннолетним детям иметь счета в иностранных банках и хранить там деньги. Нельзя пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Это очевидная мера, которая служит интересам не только безопасности государства, но и самих чиновников и их домочадцев. «Имущество, в том числе финансовые активы лиц, занимающих определенные должности, находящееся за рубежом, может быть использовано в качестве средства шантажа и иного вмешательства при принятии лицом решения, способного оказать влияние на интересы государства и граждан», – объясняет адвокат.

Кроме того, чиновник не может управлять организацией, будь то коммерческая или некоммерческая контора, добавляет партнер и адвокат гражданско-правового направления адвокатского бюро LOYS Кирилл Куватов. Чиновнику нельзя заниматься предпринимательством ни самому, ни через чье-либо посредство. Ему нельзя быть наемным работником, запрещено входить в состав управленческих органов, в попечительские и наблюдательные советы иностранных некоммерческих организаций. Под запретом и покупка ценных бумаг, которые могут принести прибыль. Ограничения направлены на недопущение так называемого конфликта интересов. «По сути, законодатель пытается оградить чиновника от ситуации, когда исполнение его должностных обязанностей будет опосредовано решением тех или иных личных вопросов, содействием собственному бизнесу», – говорит эксперт.

Кроме того, кандидаты в чиновники и действующие госслужащие обязаны декларировать все свое имущество и отвечать на вопросы о его происхождении, если такие у правоохранителей возникнут. И если чиновник не даст вразумительного ответа, это имущество могут конфисковать в доход государства. Например, в 2015 году прокуратура через суд конфисковала две подмосковные квартиры стоимостью 20 млн рублей, принадлежавшие жене чиновника Ульяновской мэрии. Эти квартиры были явно не по карману его семье, и он так и не смог объяснить, откуда же взялось такое богатство. И подобных прокурорских обращений десятки!

Единственное «можно» для чиновника – разрешение заниматься научной, преподавательской и творческой деятельностью. А если его уличают в коммерческой деятельности, то ему грозит дисциплинарная ответственность вплоть до расторжения контракта, добавляют адвокаты.

Чтобы такого не произошло, чиновник поручает ведение дел своей коммерческой компании, а также принадлежащие ему различные паи, доли, ценные бумаги управляющему по договору доверительного управления. Эта процедура регулируется Гражданским кодексом. Таким управляющим может быть или компания, или индивидуальный предприниматель, или гражданин.

Мы родом из 90‑х

Однако эта процедура не урегулирована должным образом, считает Ольга Рогачева. В законодательстве о госслужбе нет детальной регламентации проверки данных сведений, способов контролирования выполнения госслужащим вышеперечисленных обязанностей. «Анализ ГК показывает, что в российском законодательстве нет норм, прямо признающих недействительность сделок, совершенных под влиянием коррупции», – резюмирует адвокат.

Нет в законе и четких критериев для определения в конкретной ситуации конфликта интересов, добавляет Кирилл Куватов. «Это приводит к тому, что даже законная деятельность чиновника, каким-либо образом влияющая на улучшение его имущественных прав, может быть расценена в качестве нарушения установленных законом запретов», – поясняет он.

Лоббисты из бизнеса, перешедшие в органы исполнительной и законодательной власти, не редкость. И, пожалуй, самое страшное, что это даже никого не удивляет, все воспринимают такое положение вещей как норму. А если кто-то попадается на коррупции, то в этом усматривают какие-то внутренние разборки и конфликты. Вот, скажем, конфискуют подчистую имущество у родственников Шестуна. И правильно делают вроде бы. Но невольно вспоминаются юные миллиардеры – дети уважаемых чиновников или баснословно богатые их весьма престарелые родители. В такой ситуации возникает ощущение, что закон действует избирательно – кому-то нельзя, а кому-то можно.

Если вы депутат и когда-то владели бизнесом в определенной сфере или отрасли или были близки к группе бизнес-интересов в этой сфере (например, возглавляли ассоциацию), а потом участвуете в принятии законодательных и нормативных актов, регулирующих эту сферу или отрасль, это нарушение? Если вы стали чиновником, передали свой бизнес в доверительное управление, то как понять, что вы отклонились от своих обязанностей и продолжаете как-то влиять на его развитие? Допустим, с вашим бизнесом решили что-то сделать, вы ведь все равно об этом узнаете и вряд ли останетесь равнодушным. В таких случаях важно, кто именно принимал те или иные решения по ведению коммерческой деятельности, говорит Дина Крылова, – ставил подписи, раздавал прямые указания. И такие факты подлежат доказыванию. А на нет и суда нет, как говорится. Но при этом законодательство не доходит до таких тонкостей, разъясняющих, что именно считать прямым указанием владельца бизнеса, например.

Важно еще то, в какой момент времени совершались те или иные действия бизнесменами и чиновниками. Скажем, в 90‑е вполне легитимными были залоговые аукционы, по итогам которых ряд коммерческих банков получил в собственность государственные пакеты акций промышленных предприятий. Сейчас подобное карается Уголовным кодексом. Когда Абызов в 2011 году создавал то, что теперь называют преступным сообществом и мошенничеством, было ли это нормой? Поступали ли так и все остальные? Если да, то не следует ли и их привлечь к ответственности?

«Переход из бизнеса во власть недостаточно регламентирован, что создает риски предъявления обвинений в коррупции, – говорит Дина Крылова. – Предпосылки предъявления таких обвинений должны быть абсолютно прозрачны, понятны обществу. Не должно быть сомнений в отсутствии заказного характера того или иного дела и в истинности предъявляемых обвинений, в том, что оно не является отражением какого-то другого конфликта». А сейчас все только и обсуждают, что стало предпосылкой «заказа» ареста Абызова, его «истинной причиной». Так происходит со всеми аналогичными громкими историями. Подобная избирательность применения уголовных репрессий, непрозрачность предъявляемых чиновникам требований, их неясность могут подорвать доверие к правоохранительным органам.

Но так ли все плохо? Если оглянуться на 90‑е, то становится понятным: тогда можно было всё. Теперь это «всё» постепенно ограничивается. Даже в западных странах с прозрачным законодательством порой случаются громкие коррупционные скандалы, и «Панамское досье» тому свидетель. «А у нас достаточно молодая демократия, молодая история бизнеса, молодая история трансфера из бизнеса во власть и обратно», – говорит Дина Крылова. Сейчас нам хорошо бы понять и с точки зрения законодательства, и с позиции обычая делового оборота: изобличенные нарушители (типа Абызова) – исключение или так поступали все? И если это действительно коррупционные нарушения, в чем именно они заключаются?